纠结的利比亚安全重建

江涛

利比亚总理扎伊丹9月17日到访伦敦，就利比亚安全问题向英国首相卡梅伦寻求支持未果。两天后，包括卡扎菲次子赛义夫在内的利比亚前政府38名官员陆续受审，但这丝毫无助于该国的维稳进程。9月11日，美国驻班加西领事馆遭袭一周年，利比亚外交部班加西分部发生爆炸事件，约10人受伤。次日晚，毗邻阿尔及利亚的利比亚边境小镇迪拉杰爆发武装冲突，造成4名边防军士兵和7名部落武装人员死亡。

在内战结束两年以后，利比亚的安全环境没有好转迹象，反有局部激化和恶化的趋势。利比亚总理扎伊丹认为，暴力事件频仍同内战结束后大量武器落到地方武装力量手中有关。为加强国家军队建设，利政府已经向国会提交了从土耳其购买2万支G3突击步枪的申请，还从俄罗斯接收了10辆BMP-3型战斗装甲车，并在寻求购买武装直升机。然而，解决利比亚安全困境的根本不在于武力弹压，而在于如何建立一个协调制度，妥善解决游击队问题。

复杂的安全形势

2011年9月～10月，以联合国通过的决议和利比亚宣布全国解放为标志，利比亚的冲突后重建正式启动。至今，利比亚的政治重建相对顺利，基本上按照过渡委承诺和国际社会要求按部就班地实现，经济重建有波折但总算能化险为夷—一度被罢工工人和民兵占据的港口和油田已经开始恢复生产了，但是安全重建进展缓慢。

利比亚当前的安全困境，表现在地方、国家和区域三个层面：首先，地方（尤其是革命的中心城市和热点地区）治安事件层出不穷，不同派别的游击队和民兵组织之间时常擦枪走火。在后卡扎菲时代，主要威胁来自内战中崛起的“革命组织”。许多“革命组织”抢劫财物，设立关卡，私自逮捕和扣留犯罪嫌疑人，制造爆炸事件，占领机场和油田，走私武器，袭击军警，甚至公然围攻政府机构（今年4月和7月，外交部和内政部先后被“围”），要挟政府。著名的国际危机集团对利比亚安全形势的月度评估表明，自2011年12月以来，安全形势几乎都是恶化或者没有根本好转。

在国家层面，针对外国人（尤其是领馆和使馆）的各种恐怖袭击日益猖獗，政府无力保护在利外国人的安全，外国政府和机构纷纷加强其安全防范，并陆续将其人员撤出該国。2012年6月到8月，米苏拉塔和班加西曾先后5次发生针对红十字国际委员会的暴力行为，而从2012年6月到2013年9月，多国领馆和使馆及其外交和领事人员也先后遭到不同程度的武装袭击。这些袭击虽然规模并不是很大，但反映利比亚安全治理的缺失，损害了利比亚的国家形象。不少外国公司（如BP）也开始从利比亚撤出工人，以防不测。

就中东地区层面而言，利比亚的动乱局势已经产生了巨大的外溢效应。2011年以来，由于利比亚当局无力保证其边境的安全，因此，该国与突尼斯、阿尔及利亚和尼日尔等国的交界地区从来没有完全平静过。利比亚南部与尼日尔接壤，该地区被称作多孔的边界，其非法越界和走私据说已有2000年的历史，现在更为猖獗。利比亚战争爆发后，大量卡扎菲招募的图阿雷格军人重返马里，加剧了马里北部的叛乱，最后迫使法国和其他国家出兵干预。2013年1月，阿尔及利亚发生了伊斯兰极端组织绑架多名西方人质的事件，这也和利比亚国内的局势脱不开干系。多种迹象表明，基地组织的蔓延和渗透已成为包括利比亚在内的中东动荡外溢效应的重要表现。从某种意义讲，该地区已经成为全球恐怖主义威胁新的策源地之一。

安全困境的根源

与该地区其他国家相比，利比亚的安全重建和民主过渡要复杂得多，当前的安全困境不是单一因素造成的，而是多个因素共同作用的结果。

首先，早在卡扎菲时代，利比亚的安全部门就呈现出碎片化、非集中化的特点，这些缺陷使得革命后安全部队的建立不得不从零开始。卡扎菲以军事政变起家，在他刚刚上台的时候，也十分重视军队建设。但是当1975年革命指挥委员会两名成员发动的政变企图被挫败后，卡扎菲终止了建立一个强大的职业化军队的设想，开始了军队的个性化和碎片化的进程，以便保护自身的安全。由于安全部门的官员是根据部族和出身而不是根据能力获得升迁，因此，武装部队整体上士气低下、没有凝聚力。更为严重的是，许多部队的装备严重过时，缺乏维护，还有一些部队仅仅是名义存在。

其次，利比亚执政当局的失误和迟钝制约了安全环境的改善。一般说来，冲突发生后有一个安全黄金时期，该黄金时期持续数周或数月，新的执政当局可以获得民众广泛的支持，反对势力也需要时间重新集结。这一时期必须尽快确立最低限度的临时法律。但是利比亚过渡当局没有足够重视这一问题，使得直到今天依然没有一支像样的军队。过渡委重视政治重建，希望以此来推动全国和解的进程，并在这一和解进程中消化利比亚的革命武装。于是乎，就利比亚政治重建，存在一个清晰的时间表和路线图，而就安全重建，相关思路和措施都比较模糊。利政府日前表示，为保证边界安全和加速部队建设，正商请外国安保公司承担保卫边界的任务。但这即便落实，也不过是杯水车薪罢了。

最后，鱼龙混杂、各自为战的游击队已经日益成为利比亚国家和社会稳定的毒瘤。在处理这些游击队特别是其手中枪支的问题上，利政府进退两难。客观地讲，这些游击队具有两面性，尤其是来自米苏拉塔、津坦和班加西等地方的游击队，在反对卡扎菲的内战中发挥了重要作用，如今仍然扮演着重要的维稳角色。另一方面，内战结束后，许多游击队和武装组织无法约束其成员及其行为，且一些武装组织已经向正规部队转变，开始采取类似政府运作和管理的形式。随着利比亚政治重建的加快，不少武装组织也开始介入利政治的两极化，其负面性日益显现，最后的解决日益紧迫。在此问题上，利比亚执政当局面临着“第22条军规”的困境：它无法解散所有的武装组织直到建立强有力的全国军队，而除非其解散所有的武装组织它才可能建立强有力的全国军队。

安全治理：理论与现实

当前利比亚的安全困境，实际上是冷战结束后许多国家面临的冲突后安全治理问题的一个缩影。一般说来，解决安全困境的路径主要有三种：解除武装、复员和重返社会（DDR）、安全部门改革（SSR）和临时稳定措施（ISM）。

解除武装、复员和重返社会，最早出现在20世纪80年代，作为管控从战争过渡到和平时期局势的一种工具。解除武装是从战斗人员和一般平民手中收集、记录、控制和处置小型武器、弹药、爆炸物和轻重型武器的过程；复员是活跃的战斗人员正式地和受控制地脱离武装部队和团伙；重返社会是前战斗人员获得平民身份，并获得可持续的就业和收入的过程。

安全部门改革是在20世纪90年代出现的概念，其基本思路是在冲突爆发后，以一种有效的方式在法律范围内重建军队，为百姓提供安全的环境。

而临时稳定措施（ISM）则主要适用于冲突刚刚结束到初步的安全环境确立这段时期，主要包括建立民用服务团、军事一体化（即按照法定的程序将非法定武装团体融入法定的安全框架）、将现存的武装部队转化为过渡时期的安全部队，以及一定时期内在国家框架允许的情况下保留过渡地方自治部队等。

要想打破利比亚的安全困境，没有一个单独模式，必须采取综合方式，有針对性地下药。

首先是利用制定宪法这一契机，建立更为广泛的全国和解机构。在重建国始终存在着一些力量，它们的行动与该国的重建目标不一致。使冲突向协调转化的措施很多，在其他条件给定的情况下，其中最重要的因素是一个协调型的制度（或机制）的存在。制度的关键功能是增进秩序，当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作。

其次，区分不同类型的游击队，创造条件，逐步割掉这些毒瘤。利比亚的游击队至少可分为四类：一是在东部和西部都存在的革命部队，这些部队一开始是非正式巷战团体，但现在逐渐发展成为甚至有能力攻击坦克的组织；二是不受监管的旅，它们是从当地的军事委员会和革命旅中分裂出来的，执行社区的功能；三是后革命武装，它们来源于被击败的卡扎菲部队，主要存在于支持卡扎菲的地区，其作用基本上是填补安全空白；四是包括有组织的犯罪团体和极端分子在内的游击队。对于第三、第四类，应该以打击为主，而对于第一和第二类，可以采取临时稳定措施（ISM），借鉴南非和科索沃的模式，并在此基础上比照DDR和SSR方法逐步消化。

最后，与在该国有着重要利益的相关国家和国际组织进行协调，寻求必要的支持，并在特定的情况下要求联合国派遣维和部队。在后卡扎菲时代，西方大国显然无意广泛介入利比亚的重建行动，阿盟和非盟没有足够力量和能力部署维和行动。联合国具有丰富的维和经验，主导利比亚的重建具有很高的合法性，也可以减轻利执政当局对主权问题的担忧。因此，未来将联合国利比亚支助团升级为维和部队可能是一个优选。

展望未来，利比亚建立一个有能力保护自己的安全部门需要数年的时间，也许需要10多年。联合国秘书长利比亚事务特别代表米特里曾经指出：“不应低估利比亚的风险，并且根据同样道理，不应忽视机会……在可预见的将来，利比亚人民将继续承受数十年残暴统治留给他们的沉重后遗症。因此，过渡期的管理必然是困难的，也许比我们一年前想象的更加困难。”