新十年外交求变

梁强

历史上，大国的崛起都是通过危机中的主动求变，逐步实现从边缘走向世界的中心。中国外交的战略目标和所处环境在过去10年中保持了稳定，因此总体上仍以延续性和稳健性为主。但在具体层面，中国外交在这10年遭遇了许多从未有过的挑战，这些挑战冲击的不仅是中国外交的传统惯例，也包括中国外交过去30年的基本理念和根基。

民族主义

如果用一个词总结过去10年中国外交的最大变化，笔者首先想到的就是“民族主义”。1999年南斯拉夫炸馆事件后，民族主义已经成为中国外交在“关键时刻”不可忽视的重要力量，从抵制家乐福，到奥运火炬传递中的全球性维权，再到钓鱼岛上的大规模示威，朝野上下似乎已经达成共识，民意的作用也获得了前所未有的放大。

以前不久的钓鱼岛危机为例，随着网络和信息社会的普及，媒体的议程设置角色得到了充分发挥，在短期内成功制造出了全民关注的热点和上下统一的舆论。上至庙堂显贵、下至贩夫走卒，无不对日本“购岛”之举口诛笔伐，甚至连娱乐相亲节目中，都忘不了表明在钓鱼岛问题上的立场。这样的全民攻势对实际问题的解决效果好坏暂且不谈，问题在于，钓鱼岛只是中国面临的众多主权问题中的一个。随着中国的发展和更深参与到国际体系，必然还要面对更多更难的领土主权问题或其他危机和挑战。必须保持民意的理性表达，防止打砸抢过激行为，也要警惕个别媒体从商业利益出发夸大其词、煽动舆论，否则，对上述问题的成功解决不但没有好处，恐怕还会带来坏处。

未来，民间的声音和行动在中国公共外交中的比重将越来越大，也将会是中国制定外交政策时必须考虑的重要因素。中国进入国际社会不过百年多，正式意义上的现代外交也不过几十年。在自豪和自信不断上升的同时，应该有意识地加强对国民国际认知和世界观的培养和引导，摆脱百年丧权辱国史教育下的受压迫心态，防止成为世界第二大经济体后以“天朝大国”自居的盲目自大，建立一种“不惊、不乱、不惧”的大国风范，这样才能在面对国际和外交挑战时，做到真正理性的表达，真正成熟的应对。

海外利益维护

中国经济的持续高速成长以及金融危机后西方主要经济体的持续低迷，共同引发了中国在世界经济中分量的显著提升，这毫无疑问是过去10年中国与世界关系一个最大的变化。随着中国经济地位的提升，中国式发展面临的几个重大瓶颈性问题也开始凸显：一是中国经济的对外依存度不断增加。超过一半的资源需求需要通过海路满足，没有自己的制海权就无法真正保障海上生命线的安全。依靠与他人的合作换取安全虽然成本低，但毕竟受制于人。二是中国的经济影响在亚洲已无处不在，但在解决地区遗留问题，维护和塑造地区安全稳定上仍然难以发挥主导性影响。换句话说，中国现在即便在亚洲，也只是一个“瘸腿巨人”。三是中国的海外利益已遍布全球，“有太阳的地方就有中国人”。在一个倡导“民本外交”的国度，无论是国企还是民企，官员还是劳工，华侨还是华人，都理应成为中国国家利益的自然延伸。也就是说，在尚未真正成为世界性大国之前，中国外交已经要面对全球规模的海外利益维护。

中国海军在亚丁湾的护航，中国首艘航母的入水，以及中国海军舰艇编队机制性的出访，都表明中国用自己的力量维护海外利益在实际操作上是完全可行的。现在的问题仍然在于理念和原则上的突破。

根据维基解密披露的美方情报，我们发现其与中国类似报告最大的一点不同就是：美国外交机构在调研中最关注的不是驻在国的政治稳定性，而是传统的军事安全。这反映出中美在海外利益维护上的不同思维：中国人只能寄希望于当地政权或实际统治者，因而在实际操作中谨守只与当权派交往的原则，近年来辅以经济利益来维系“相互依赖”。这样的做法在应对绑架、袭击事件上非常奏效，但一旦遇到吉尔吉斯斯坦和利比亚这样的大崩盘，中国所有的投入可能血本无归。反观美国，基本依靠自己的力量。美国的跨国公司在海外投资前，首先要看的不是投行和智囊机构的风险评估报告，而是美国海军陆战队的路线图。美国的海外军事基地建到哪里，他们就到哪里去投资。哪个领导人或执政集团上台，对美国企业在此地的利益影响反而不是最大的。因此不管是执政党还是反对派，都是美国外交机构积极交往的对象，这反而增加了保险系数。

中国海军在亚丁湾的护航，中国首艘航母的入水，以及中国海军舰艇编队机制性的出访，都表明中国用自己的力量维护海外利益在实际操作上是完全可行的。现在的问题仍然在于理念和原则上的突破。吉尔吉斯奥什骚乱后，一度传出中国正在酝酿在侨民和企业集中的直接邻国派驻长期性军事力量，以协助维护中国公民的人身财产安全。但消息释放后国内外舆论巨大反弹，官方也迅速否定了这一说法。目前，学术界对不干涉内政、不向海外驻军等外交原则的激烈争论也仍在进行中，没有明确定论。

外交统筹

外交工作的高度集权化和专业化，使外交部从建部后就一直成为中央各部委中响当当的第一大部。但相比于其他职能部门，外交部在国内政治中的实际分量与其应有的权重远远不成比例。

作为维护中国国家利益的第一梯队，外交部的职能一直在不断地因应形势变化向更多领域扩展，外交工作的内涵因此变得更加丰富。之前成立的边海司、领事保护中心、新闻中心等部门，以及对新闻发言人制度的重视和强化，可以说都是全球化时代外交工作要求的产物。在积极革新自身体制的同时，外交部在国内政治中的影响力也得到提升。一个主动和大胆的“扩权”举措是不久前成立的国际经济司。中国的对外经济合作基本上都由央企承担，因而管理工作也交由其在国内的主管部门商务部和发改委，在驻外使领馆中这两大位高权重的部门都有自己直接派驻的外交人员。这样，尽管从建国以来外交部就一直是国家各项对外任务的直接肩负者，但实际上却形成了双线并举的局面，尤其是在经济议题上，外交部缺乏实质性的发言权。金融危机后，中国外交最高决策层对国际经济金融形势的关注不断增加，外交部在对外经济合作上发挥的作用也逐步加强。

外交部向经济领域“扩权”后，三大部门同时参与经济外交，掣肘和重叠在所难免。之前在应对周边岛屿危机上，中国各职能部门其实就已经出现了九龙治海、政出多门的情形。从国际惯例和历史经验看，这样的部门利益争夺最终都要以机构合并的形式结束。如韩国成立了全权负责涉外事务的外交通商部，美国国务院和欧洲各国的外交部门也都接管了对外援助等政府层面的经济外交活动，在俄罗斯和中亚等国则设有专门的国家安全会议统筹外交部与强力部门的涉外事务。囿于国内政治因素的限制，短期内这样的情形在中国很难出现。但从实际和长远看，加强对包括经济和安全事务在内的所有涉外领域的政治统筹和领导，应是必由之举。特别是随着中国社会多元化程度的提高，不同利益集团在对外交往上已经表现出了不同的政策取向，有时甚至会推动相互冲突的议程。与国内事务应提倡群策群力，讲究民主不同，在外交上，任何国家都要求加强政治统筹。

战略坚持

金融危机给中国最大的警醒就是，即便是一个非常成熟的模式，在未来的发展道路上也将面临诸多的不确定性。这需要中国习惯并且熟练于“危机应对”，在战略设计上留出足够的弹性和空间。另一方面，中国的领导者和普通国民也必须认识到，在和平发展作为时代主流的今天，中国可能很难再遇到二战那样彻底改变对外关系和地区国际关系格局的历史性机遇，只能以渐进的方式，不屈不挠地一步步扭转局面。下一个10年，中国外交在以下几点上需要更加强调战略坚持：

一、和平崛起的根本战略目标。积极扩大在世界经济中的份额是中国外交不变的议题和追求，也是中国崛起的题中应有之义。但如何成功过渡到扩大政治影响力，重塑既有的国际政治安全体制和规则，历史上还无先例可循。其最大难度就在于，如何不通过战争的方式实现和平崛起。东亚日益复杂的海洋权益争端显示，能否和平崛起很大程度上已经与中国使用军事手段的意愿无关。因此，即便有和平的定语限制，即便有发展的婉转表达，但在崛起这一根本战略目标上，仍然要始终不变和旗帜鲜明地坚持，必要时要敢于使用包括武力在内的所有手段。中国传统讲“不战而屈人之兵”，这是一种理想状态，况且国际政治中也鲜有这样的成功例子。历史已经告诉我们，要获得实际胜果，必须付出代价。在这一点上，绝不能有任何的游移不定，以免贻误战机，或造成对手不应有的误判。

在和平发展作为时代主流的今天，中国可能很难再遇到二战那样彻底改变对外关系和地区国际关系格局的历史性机遇，只能以渐进的方式，不屈不挠地一步步扭转局面。

二、对外战略上的首要目标不是经济发展，而是国家统一。这是毋庸置疑和拥有绝对正当性的。之所以始终坚持以经济建设为核心，是因为它是实现这一目标最重要的手段。近年来两岸经济和人员交流频繁，融合度不断加深。越是在这样的时候，越不能忘记，两岸交流合作的最终目的是政治统一。不能因为经济合作上的成功而忘记其所服务的目的，更不能把其凌驾于目标之上，为了经济而经济。钓鱼岛冲突中，大陆和台湾以罕见的默契轮流发声，共同宣示对钓鱼岛的主权，两岸民间渔船也轮番上阵参与保钓，显示出在大是大非问题上，中国人完全能够抛开政治歧见，一致对外；也以事实打破了所谓两岸在统一问题上缺乏共同民意基础的伪命题—对统一的不同看法，是对政权的不同看法，而不是对国家统一的质疑。经济利益上的相互满足固然可以更有效地消弭敌意，增进情感，但统一作为一个重大政治问题，只有在真正触动两岸政治情绪的议题中去寻求合作，进而培育共同的政治立场，才能更有效地达成。从这个意义上讲，保留并不断强调日本在两岸关系中的“他者”地位，引导两岸从经济融合逐步走向政治安全领域的合作，在携手维护共同的国家利益中增进两岸的军事互信，应当是未来祖国统一大业中要认真考虑的新议题。

三、中国外交不结盟的根本特征。1979年1月邓小平复出后首次出访选择了美国，宣告了中国改革开放新时代的到来。习近平就任国家主席后宣布将首访俄罗斯，这让西方政治学家揣摩出了中国外交“回归保守”或“左倾”等不必要的政治含义，中俄结盟的话题也被再次提起。笔者和大多数人一样，认为这更多是大国关系的一种外交处理，是对当前奥巴马政府有选择地将战略重心向亚太偏移的回应。此外，由于美国对东亚的海疆主权争端始终含糊其词，而年内中美元首将在圣彼得堡G20峰会上会晤，中国新领导人也需要在与美国总统会晤之前确认俄罗斯在重大问题上的立场。和30多年前邓小平访美敲定了新的中美苏战略三角关系，开创了中国的全方位外交一样，中国新任领导人也希望积极地调动大国关系为自己的外交难题服务。而结盟不仅无助于现实问题的解决，也违背了30多年前外交创举的精义。