司法改革的空间

李克诚

新一轮司法改革已箭在弦上。中共十八届三中全会上提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革”。这也是执政党继十八大上提出“进一步深化司法体制改革”的表述后，再一次用力度更猛的词汇—“必须”—来表明推进这项改革的决心。

十八届三中全会闭幕次日，周强在最高法院党组扩大会议上透露，三中全会对司法改革作出“一系列重大部署”，法院司法改革“面临前所未有的重大机遇”。多位受访的法律界人士对《南风窗》表示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为司法领域勾勒的改革图景“振奋人心、理念先进，直面沉疴、富有诚意”。

按照惯例，接下来有望出台的还有关于推进司法体制改革的具体实施意见，并制定落实改革部署的“路线图”和“时间表”。

中国要在未来数十年完成向现代化国家的成功转型，建设“法治中国”、推进司法改革，将是兼具工具性策略和价值追求的基础性工作，其重要性艰巨性不言而喻。

十年司改几多曲折

自2004年中共中央制定《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》算起，新时期中国司法改革的探索已走过10年历程。然而，回溯这段历史可发现，我国的司法改革在路径选择上却呈现出两种截然不同的风格特点和价值取向：在2008年之前，司法改革相对更强调司法的专业化、职业化和独立地位；在2008年之后的5年，改革更加强调“司法大众化”，在司法政策上以“能动司法”、“大调解”等为主标签。

司法改革的方向之所以在2008年前后由“司法职业化”向“司法大众化”转向，原因很多。但一个不可忽视的背景是，随着社会剧烈转型，利益分化、纠纷猛增，面对暴涨的司法需求，正义的供应能力难以匹配，司法机关的公正度和公信力遭到了越来越多的民众质疑—每年全国人大会上，最高法、最高检的工作报告获得的反对票、弃权票，远远高于行政、立法机关，则是明证。在这种背景下，司法机关为了化解社会矛盾，重提“群众路线”，试图借此平息外部的压力。但随之而来的是，信访洪流加剧，“信访不信法”、“信上不信下”的社会心理得到强化。

2012年10月，在中共十八大召开前夕，《中国司法改革白皮书》发布，历数近年来司法改革所取得的累累硕果。这也是最高院、最高检在5年任期届满之前，向社会公布的改革“成绩表”。然而，在这次新闻发布会上，不少媒体记者的尖锐提问也从一个侧面验证，尽管司法系统改革很努力、很辛苦（最高法、最高检推出了百余个具体的改革措施），但司法改革的成果和成效并没有得到民众的认同。

持续关注中国司法改革进程的知名学者、北京理工大学法学院教授徐昕认为，中国2008～2012年这一轮司法改革，在很多方面也取得了不少进展，如案例指导制推行，政法经费保障体制改革，铁路公检法系统转制，量刑规范化等，但是，这些举措多局限于某一具体领域的“技术性改革”，并没有触及司法体制的深层次问题，因此，司法公正、公信和权威“基本上没有改进”，“民众对司法的不满有增无减”。

深层痼疾

在法律界人士看来，受困于司法的过度地方化、行政化、官僚化等体制性痼疾，我国司法官和司法机关的独立性很差，难以独立办案，进而影响了司法公信力，这才是我国司法改革需要直面的“最大问题”。

我国现行的司法体制适用的是“条块结合，以块为主”的领导模式，也即地方司法机关接受同级党委和上级司法机关的双重领导。但当上级司法机关与地方党委的意见不一致时，地方司法机关通常是听命于当地党委，因为地方司法机关的人、财、物都是归地方“块块”主管。这也是造成司法权“地方化”的体制原因。

司法权地方化，前几年较突出的是司法的地方保护主义盛行，“外地人来到本地难诉讼”、“本地法院到外地难执行”。近几年较明显的则是行政诉讼（“民告官”案件）胜诉率寥寥无几。而多年未变的则是，地方党政领导对司法个案的干预以及对司法机关为地方发展“保驾护航”的指令和插手。中部地区一基层法院负责人对《南风窗》记者说，一些民事、经济案件，从案件的受理、审理、裁决到最后的执行，双方当事人都会使出浑身解数，“搬出”方方面面的领导打电话、写条子、捎口信，“八仙过海、各显神通”，好像“打官司”就是在“比关系”。一些刑事案件，也会遇到相关领导直接干预、过问和说情的情况。

对于地方司法机关的领导来说，或者“顶不住压力”，或者出于对自己将来晋升的考虑，只得按照领导的意图来办案。这不仅损害了司法的公信，也带来整个社会风气的败坏：普通民众怀疑法律的“有效性”，遇到麻烦首先想的是找关系、找领导。

不仅遭受着外部力量的干涉，司法官和司法机关在独立办案上也受困于内部的过度“行政化”。河南省高级法院院长助理王韶华博士撰文称，我国法院审判组织的正式和非正式层级加起来有8个之多：主审（办）法官、审判长、主管庭长、庭长、审判长联席会议（或庭务会）、主管院长、院长、审委会。在这样的层级之下，法官、合议庭几乎丧失了对其审理案件的决定权。此外，上下级法院之间的案件内部请示与审批制度，也使得上下级法院之间“监督与被监督”的关系几乎演变成了“领导与被领导”的关系。“审者不判、判者不审”现象普遍存在且有愈加严重趋势。

直面“总病根”

也正是看到了司法地方化、行政化的诸多弊端，近年来，法律理论界和实务界的人士不断地呼吁进行根本性的涉及深层体制性问题的司法改革，以重建司法在公众心目中的公正公信的形象。但过去几年，我国的司法改革仍深陷于各自部门主导的外科手术式的“技术性微调”的改革方案漩涡中。

因此，当第一时间看到了中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关司法改革的论述后，苏州市姑苏区法院常永涛法官对《南风窗》记者兴奋地说：“这一次，我看到了中央在司法改革上的诚意。一些被业界诟病好多年的那些‘老大难问题、体制机制性问题，这次统统给予了正面回应。”

常永涛说，中央关于司法改革的新思路，正是直面司法机关审判权、检察权独立性差这一“总病根”，选取了“去地方化”和“去行政化”这两大突破口，多管齐下，“疗伤治病”。他分析说，在“去地方化”方面，省以下的地方法院、检察院在人、财、物上脱离地方，由省里统一管理；在“去行政化”方面，主要是改革审判委员会制度，让主审法官和合议庭对其审理的案子真正负起责来，改变以往“审者不判、判者不审”的弊端。

江苏省人民检察院案件管理处处长尹吉此前曾受邀参与了中央相关部门司法改革的前期调研和座谈。尹吉对 《南风窗》记者说，区县和地市法院、检察院的主要领导以及人员编制、财政经费由省里统一管理，将会大幅压缩地方领导干预司法的可能性。他举例说，现在，不少地方检察院对县处级领导干部的立案调查，都须事先征得地方党委主要领导的同意，履行了请示报告程序才能进行，但今后将有望变为“事后通报或同时通报”。此外，这一改革也有助于减少各种冤假错案。目前，对于一些疑难案件或者有重大影响的案件，地方上的政法委多会出面协调公检法，对于一些证据不足的案件，基于案件以外的政治上的考虑，多会“重罪轻判”，但今后由于不再受制于地方，地方政法委在个案协调上的力度也将会大大降低。

上海大邦律师事务所丁金坤律师说，让司法权集中于中央系统、不受地方干涉，以提高司法的公正性，这是改革的本意。但是，要警惕“当司法权集中于本系统，也可能出现系统性司法腐败”。

但常永涛法官认为，地方法院由省里“垂直管理”，并不意味着改变了现行的上下级法院之间的审级监督关系。他提醒说，要注意到中央文件在措辞上的精准表述—“人财物统一管理”，而不是“人财物统一领导”。此外，新改革方案也提出，“规范上下级法院审级监督关系”、“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制”，目的正是为了减少法院内部对主审法官的干涉。

然而，改革方案如何落实为现实的良好制度设计，许多困难还有待克服。以地方法院、检察院领导层的人事提名权和任命权的调整为例，将涉及多个部门的权力和利益再分配，且要对现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等多部法律进行修改。

由于司法改革不仅涉及司法机关之间的权力配置，还涉及与其他党政机关和部门以及地方上的利益平衡，因此改革往往“牵一发而动全身”。法律界人士称，这次中央对司法改革的总体思路是很好的，但在具体实施过程中，改革方案是否会“走样”、“变形”，是否会遭到既得利益群体的抵制，以及在由各部门操刀的具体制度设计中是否会出现有意或无意的“漏洞”，进而使整个制度的效力和价值大打折扣，还需要进一步的观察。

不管怎样，新一轮司法改革祭出的大刀阔斧的改革举措，让人们看到了最高决策层对进一步深化改革的决心和勇气。