收入分配改革：权力和权利

刘远举

居民收入差距扩大、贫富分化现象已造成社会心态的日益失衡，成为中国社会向前发展必须攻克的一道难关。在这种期盼之下，千呼万唤之后，酝酿了8年之久的收入分配改革方案终于出台，这似乎给解决中国的贫富分化和收入差距投下了一缕曙光。不过，对于国家大事而言，坐言起行并非振臂一呼、振衣而起那么简单，言行之间是漫漫长道，荆棘遍布。

首先需要指出的是，贫富差距与收入差距是有区别的。中国贫富悬殊的主要原因是初次分配之前资源分配的严重不均等，而飞速上升的房价迅速拉大、强化了城乡之间、贫富之间的收入差距。简单而言，一个月入万元的“北漂”和一个月入3000的有着两套房的北京本地人，资产悬殊。仅以工资计，后者可能很难赶上前者，但资产性收入计算在内的话，情况就可能完全相反了。

所以， 没有关键领域制度的巨大改变，分配改革对于中国资产性收入悬殊的现状无法做出根本性改善。而关键领域的变革涉及对土地制度以及支撑经济的房地产的巨大改变，必然是一个纠结各方考量的“螯合”结构，一时不可能明显改变。但是，即便如此，仍可撇开资产性收入，狭义地讨论收入分配改革面临的困境和机遇。

异化的权力

实际上，回顾过去，某种程度上的收入分配改革早已进行。从1978年十一届三中全会提出“克服平均主义”起，公民获得的经济权利、经济自由立竿见影的改变了中国的收入分配格局。放开的要素权利侵蚀掉了建立在剪刀差基础上的国企特权、城市特权。原本在特权掩盖下的经营不善、隐形失业等问题逐步暴露出来，逼迫出国企改革、下岗等社会现象—显然，这背后就是剧烈的收入分配格局改变。

随着改革纵深进行，更多具有政治权势的行业的垄断被陆续打破，移动行业的拆分就是其中一个典型例子。在2000年左右，时任总理的朱镕基在多个场合猛烈抨击中国移动的垄断与高资费。1999年全国“两会”期间，朱镕基用“民怨沸腾”来形容人们对移动垄断及其弊端的痛恨；2000年全国“两会”的记者招待会上，他指出中国移动的价格还要成倍地降低；2001年他又表示，中国政府将对包括电力、移动、铁路和民航等垄断行业进行体制改革。此后，中国移动行业进行了多次拆分，最终形成目前移动、电信、联通三足鼎立的势态。在这个过程中，行业竞争增加，移动资费降低，每个中国人都得到实惠，而另一方面，垄断收益被部分消除。从两方面来看，都可看作对垄断行业的一次收入分配改革。

不管是联产责任，还是承包制度，不管是移动、电力行业拆分，还是民航引入多种经济成分，要么是行政垄断权力的削弱，要么是资本等要素权利的释放。这一过程的一个显著特点就是，首先是底层的要素权利突围， 然后被高层权力接纳，并在高层权力的主导下推向全国。根据媒体的报道，当时的政治局势下，在分拆中国移动和分拆国家电力公司的过程中，强有力的国家发改委是各项改革措施中的关键因素。实际上，不管是发改委的强有力，还是朱镕基的“铁腕”，体现的均是以江泽民为核心的第三代领导集体完成十四大确立的建立社会主义市场经济目标的政治决心与政治力量，是一种权力主导下的收入分配改革。而这种权力主导的改革，正是改革前阶段的主要特点。

顺着这个形势，在继续完善社会主义市场经济的道路上，将继续打破余下的垄断行业，如铁路、电力、石油，而这正是目前收入分配改革的内容之一。但遗憾的是，经过30多年的市场改革，今天政府已经不能微观地规定种种场景下的要素价格，不能制订每一个岗位的工资。非但如此，政府可直接制订工资标准的公务员、国企正是民怨的对象，更进一步的，由行政权力导致的垄断、灰色收入、非法收入正是如今收入分配失衡的原因。

今天政府已经不能微观地规定种种场景下的要素价格，不能制订每一个岗位的工资。非但如此，政府可直接制订工资标准的公务员、国企正是民怨的对象，更进一步的，由行政权力导致的垄断、灰色收入、非法收入正是如今收入分配失衡的原因。

实际上，过去30多年的改革，除了要素权利的释放进程，同时还存在一个高层权力控制权力异化并侵害要素权利的并行过程。但是，在经济上，随着权利的逐步放松，经济的发展，以往那种完全依靠自上而下的传递经济和政治利益的权力结构和利益结构已不复存在，利益输送不再仅是自上而下。在政治上，形而上的意识形态控制逐渐瓦解，同时，过去的权力的权威主义结构也不复存在，政治权力不再被权威主导并集中用于某些政治、经济调控领域，而是首先被消耗在各种政治力量的协调之中。简而言之，上级对下级官僚的控制力变小，至于到底层，甚至出现某些基层的全面溃败—政治权力已经不再能够游刃有余地约束权力的异化，以及权力对权利的侵害，权威主义力主改革的局面已一去不复返。

于是，当“政令不出中南海”成为了庙堂之上的声声叹息，“安泰”脱离大地的无力感也就必然体现在经济调控的各个领域。根据媒体报道，从2010年3月国务院、国资委发出央企退出房地产行业的通知至今，78家央企退出者不足1/4。除此之外，住房公积金制度、养老、医疗的双轨制等各个领域的异化迹象都在暗示着权力主导改革模式的后续乏力。

所以，不管是提高央企上交比例、抑制行业分配不公，还是加严控国企高管薪酬；不管是推行工资集体协商，还是保障被派遣劳动者的同工同酬权利，这些目标在当下中国，依靠自上而下的权力，不但已无力深入基层权力的层层幔帐，而且，在今天的权力异化现状下，“看得见的手”反而会导致相反效果。

被侵害的权利

中国的要素权利处于一个长期而缓慢的发展过程之中，同时异化的权力又不断挤压权利，在这个过程中，改革的成本和收益按不同群体的权利进行分配，权利受损害者负担改革成本大，获取改革收益小，体现在分配领域，就是财产和收入的严重分化。所以，收入分配及相关领域的问题，只是更大层面上各要素权利失衡的表现。

导致初次分配与市场经济规律相脱节的一个重要原因就是行政权力庇护下的行业垄断。从企业管理角度来看，国企内部高管薪酬、高职务消费，属于企业治理不善的表现。根据相关的研究，较大的外部竞争压力会促使企业内部的治理改善， 从这个意义上看，解除行政垄断因素，让各种成分资本公平竞争，形成外部压力是解决这一问题的根本途径。

反观中国移动行业30年的发展与变迁，也正是走过的这样一条道路：拆分建立相互竞争的权力，抵消掉垄断性。这种釜底抽薪的方式显然比撇油式的上缴利润更彻底，但同时，也更艰难。即使如朱镕基般“铁腕”，也仍然是借助权力的对立和竞争来达到降低垄断价格、消解垄断利润的目的。而与当时不同的是，这种需要相当强大政治权势的突变式的拆分也许再不可得，但在法律保护下步步为营的释放民资权利，达成市场竞争，消除垄断的方式在今天却有更大的现实基础。

即使在初次分配中的财产性收入范畴，权利仍是最重要的因素。在中国现行的征地制度下，农民还不是真正意义上的市场主体。农民虽然有土地的承包权、使用权，但没有产权，不能用于抵押、转让，农村土地不能直接进入市场，必须经过政府的一级市场变更土地性质后，再进入二级市场。在这一行政垄断的过程中，土地的增值被政府和开发商强取豪夺。实际上，如果我们从更大的历史时期来看待这一现象，这仍源于权利受到侵害。

公民理应在一国之内具有自由迁徙权，但中国的城乡居民均被限定于土地上。如果广义地看待税收，把公民相对于政府的义务视为税负，那么，公民所付出的自由迁徙权就等同于一种自由税。从税负与福利相对应的角度看，前40年的城市公租屋和农村宅基地就是一种对应于自由税的福利。既然户籍制度仍然执行，那么其对应的福利也应该继续保留。所以，农民所拥有的宅基地并非恩赐，而是农民自由税的对价。但奇怪的是，城市居民在房改中以极低价格购买公租房产权，享受巨大的资产性收入，并固化、传承下去，遇到拆迁也能得到市场化补偿，甚至移民了，也能够通过出售房产把土地收益带到国外，而农民却无法获取土地的收益。

二次分配本该减弱一次分配差距，但中国的二次分配不但软弱无力，甚至反而强化了资源分配的不平等。而解决这一弊端的税制改革、户籍制度改革、公共服务均等化，均离不开公民权利的释放。

当房子成为中国最大的财富积累、增殖手段， 土地制度中不平等的权利问题，就成为造成中国城乡居民财产收入差距的最大体制性原因。由此可见，即便涉及财产性收入，最大的问题也仍然是权利。而且，仅从操作层面的合法性来看，在住宅的流转、保有、继承的各环节建立完整的税收调节体制，也首先需要迈过居民对土地拥有权利这一关。

除了财产性收入，在二次分配阶段，权利也是造成不公的重要原因。目前，中国以调节为目的的直接税在整个税负中占比小，相反消费品里的间接税比重很大。这种畸形税制结构带有“累退性质”，收入越低，实际税负比例越大。根据财新杂志媒体的报道，城镇居民家庭中，低收入组的税费负担率为10.3%，高收入组的税费负担率仅为8.9%—二次分配对收入调节产生了逆向效应。与此同时，中国财政资源进行的二次分配中，社保、教育、医疗等福利均严重向户籍人口、体制内人员倾斜。二次分配本该减弱一次分配差距，但中国的二次分配不但软弱无力，甚至反而强化了资源分配的不平等。而解决这一弊端的税制改革、户籍制度改革、公共服务均等化，均离不开公民权利的释放。

顺应权利

总体来看，目前的收入分配方案实际是一个中层设计，既无细节性岗位工资目标，也未涉及要素价格与要素的政治权利，是一个妥协、为难、明知不可为而仍为之，以情感上、政治上不负天下人的一个交代。但是，正如前文所述，权威主义、大政府行政权力主导改革的时代窗口已不可复得。

不过，好消息是，呼啸30多年的改革列车的惯性是巨大的，在现在中国的经济、社会、政治状况下，要素权利释放的最大推力已是权利本身，而非权力。虽然顶层权力现在已经无法实施完善的顶层设计，却并不意味着不能四两拨千斤，顺应权利、呼应权利，依靠权利强大的生命力，从而法治化地保证要素权利，形成市场化的要素价格，以及更公平的初次分配。

顺着这个逻辑，解决主导收入分配的深层次的要素权利问题，调整、处理好劳动与资本、民企和国企、城市与农村、政府与市场等重大关系，已经不能更多依靠自上而下的行政权力去主导，而要更多靠权利的释放：以宪法保护公民的基本政治权利平等，均衡城乡财产性收入；以公民参政议政，调节税负与福利；以税收法定的公民权利限制政府收入，增加国民收入中居民收入比例；用法律保护民资权利，以限制国企垄断利润；以劳动要素的集结权利，去平衡资方相对强势的地位。

在这一过程中，通过司法的“案例指导制度”，亦可迅速地固化各要素权利释放过程中的每一个点滴进步。这一切，不但能导向公平的分配，也能聚集政治权势以深入改革。但是，这一切已远超所谓的收入分配改革，所需的是面向历史，面向人民的极大勇气与智慧。