中央转移支付对区域财力均衡影响的实证分析

涂立桥

(湖北理工学院经济与管理学院，湖北 黄石 435003)

一、引 言

我国大陆分为东部、中部、西部和东北地区等四大经济区域①东部:北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等10个省市;中部:山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等6个省;西部:重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省市区;东北地区:辽宁、吉林、黑龙江等3个省。。由于经济发展水平差距明显，各区域初次分配的财力状况极不均衡，为有效缓解区域财力的差异程度，就需要中央转移支付在区域财力的再分配中发挥出均衡作用。区域财力均衡是实现区域基本公共服务均等化的物质基础。国际经验表明，越是发展，越是要重视地区间公共服务水平的均衡即财政“均等化”调节［1］。因此，定量分析中央转移支付对区域财力的均衡影响，对于完善转移支付制度和推进区域基本公共服务均等化，其意义不言而喻。

目前有关中央转移支付对区域财力均衡影响的文献并不多。李万慧等(2008)通过人均财政收支变异系数的对比，认为我国均等化转移支付的规模和减少地区财政差距的效果都要高于OECD国家平均水平。但由于我国巨大的地区间财政差异，均等化转移支付后地区财政差异仍然很大［2］。陈颂东(2008)认为东中西部地区公共服务的非均等，不仅是地区自有财力差异的结果，也是中央转移支付乏力的体现。因此，实现地区公共服务的均等化既需要增加中央转移支付的资金来源，又必须对转移支付结构进行调整，加强对中西部地区的转移支付力度［3］。田发等(2010)根据人均财政收支的变异系数分析结果认为，经过转移支付的调节，我国区域间财政均等化的状况有所改进，但区域内东部、西部地区的财政非均衡性较为明显，转移支付的财政均等化效果一般［4］。田发等(2011)运用泰尔指数研究发现中央转移支付在区域财力再分配中改善了区域总体财力非均衡状态，但不能有效缩小区域内财力差异，结果出现区域内财力差异大于区域间差异［5］。

二、基尼系数及其分解模型

我国大陆有31个省份(为表述方便，自治区和直辖市均简称为省)。mi表示i省份的人均财政收入(i=1，2，3…，31)，各省份按mi单调递增排列，即m1≤…≤mi≤…≤m31，pi和wi分别表示i省份在省级总人口和省财政总收入中所占的比例，则全国省际人均财政收入的基尼系数为:

省际人均财政收入的基尼系数按东部、中部、西部和东北地区等四个区域进行分解，可分为区域间、区域内和层迭项三个组成部分:

GiA表示区域间的基尼系数，GiB表示区域内的基尼系数，GiO表示Gi的层迭项部分。GiO是由于人均财政收入总体较低区域存在某些省份而出现的层迭现象，这些省份的人均财政收入高于人均财政收入总体较高区域中部分省份的人均财政收入。根据Yao和Liu(1996)研究的计算方法［6］有:

pI和wI分别表示I区域在总人口和财政总收入中所占的比例，它们由mI的值单调递增排序决定，mI为第I区域的人均财政收入FRI为I区域各省的财政总收入为第1区域至第I区域的累积财政收入比例。

GiI表示I区域范围内省际人均财政收入的基尼系数，其计算方法参照公式(1)。根据上述各式可得:

全国省际人均财政支出基尼系数(Gi')及其按东部、中部、西部和东北地区等四个区域分解的计算方法同上。基尼系数大小反映了区域财力的差异程度，基尼系数越大，则区域财力越不均衡。

三、实证检验结果

我国省财政收支平衡关系为:省财政收入与中央转移支付之和近似等于省财政支出。因此，对比省际人均财政收入与支出的基尼系数及其区域分解数据，就能定量评价中央转移支付对区域财力的均衡影响。本文所选取的数据时间长度为1999－2010年，数据来源为中国国家统计局网站省际人均财政收入与支出基尼系数及其区域分解结果如表1所示。为使中央转移支付前后的区域财力差异比较更加直观，将表1中的数据绘制成图1和图2。

表1 省际人均财政收入与支出基尼系数及其区域分解

图1 省际人均财政收入基尼系数及其区域分解

图2 省际人均财政支出基尼系数及其区域分解

对比图1与图2可知，中央转移支付既显著改善了区域间的财力差异，也略微改善了区域内的财力差距，发挥了积极的区域财力均衡作用;层迭项部分在中央转移支付后成倍增加，表明中央转移支付加剧了区域间的财力层迭现象。

上述结论是中央转移支付对区域财力均衡影响的整体评价。有关中央转移支付对东部、中部、西部和东北地区等各个区域的财政能力调节情况，仍然需要通过比较各区域在中央转移支付前后的财力差异数据。各区域的财力差异数据如表2所示。

表2 东部、中部、西部和东北地区等四个区域的财力差异数据

表2各个地区栏的左侧是中央转移支付前的数据，右侧是中央转移支付后的数据。由此可知，东部的财力差异程度最高，即使在中央转移支付后也甚为突出;中部的财力差异程度在中央转移支付前后均处于较低水平;西部和东北地区的财力差异程度在中央转移支付前均介于中部与东部之间，但中央转移支付后东北地区的财政均衡状况显著改善，而西部在财力均衡方面的成效乏善可陈。因此，中央转移支付对单个区域的财力均衡影响主要是促成了东北地区的财力基本均衡。

四、结果分析与政策建议

长期以来，我国区域经济发展严重不平衡。尽管东部沿海开放、西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等战略相继实施，各区域的经济发展能力均有所提升，但人均GDP从大至小的排序仍是东部、东北地区、中部和西部，发展不平衡的格局依然没有改观。省际财力差异按区域分解的实证结果显示，我国区域间初次分配的财力差距尚未显现有效缓解的迹象，且转移支付前区域间的财力差异明显大于区域内的财力差异。中央转移支付对区域财力的均衡影响主要表现为显著改善了区域间的财力差异，反映出中央转移支付致力于促进区域间财政均衡的政策意图。

我国中央转移支付围绕区域财力均衡目标所作的努力概括起来有四个方面:一是规模逐年递增。转移支付已由1999年的3992亿元增加到2010年的32349亿元;二是结构不断优化。1999－2010年间，一般性转移支付在转移支付中的比例从12.8%上升到45.1%，而税收返还在转移支付中的比例却从53.1%下降到15.5%;三是测算方法逐渐改进。转移支付的测算已由“基数法”逐步转化为因素法;四是采取区域差别化政策。中央转移支付在支持中部与东部建设的同时，对西部和东北地区给予了更多的倾斜，以至于人均财政支出方面西部明显高出中部、东北地区逐步超出东部，客观上起到了缩小区域间财力差距的均衡效果。由于中央转移支付侧重于实现区域间的财政均衡，因而区域内财力差距改善的总体成效并不明显。

建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重新调整［7］。为发挥好转移支付均衡区域财力的作用，根据实证检验结果和转移支付制度存在的问题，提出三点政策建议:

(一)在继续向西部倾斜的同时，中央转移支付应给予中部更多扶持。区域初次分配的财力差异结果表明，区域间的经济发展不平衡仍是我国亟待解决的突出问题，具体表现为中西部的经济发展水平明显落后于东部以及东北地区。为加快中西部地区的发展步伐，不仅在土地、税收、产业等方面应针对中西部地区实际给予支持，而且在中央转移支付上也应有特定的政策扶持。

为支持西部大开发和振兴东北老工业基地战略的实施，中央转移支付对西部和东北地区实施的倾斜政策，增强了西部和东北地区政府部门的公共服务能力，并通过公共基础设施的改善促进了相应区域的经济增长。当前西部与中部地区的人均GDP水平基本相当，而东北地区的人均GDP水平大幅高于中部地区。因此，中央转移支付在继续向西部倾斜的同时，尤其需要对中部地区给予大力扶持，增强中部地区的经济发展后劲，推进人口比例约占全国27%的中部地区尽快崛起。

(二)按照公平与效率并重原则，优化中央转移支付的规模与结构。公平与效率既存在相互冲突与相互替代，又可实现相互协调与相互促进，因此完善中央转移支付必须遵循公平与效率并重的原则。为充分发挥中央转移支付协调区域经济均衡发展的作用，其规模与结构的优化方向:一是在合理划定中央与地方财权的前提下，尽可能提高中央转移支付在中央财政支出中的比重，增强中央政府运用转移支付的调控能力;二是在中央转移支付的构成中，着力提高一般性转移支付的比重，逐步减少税收返还的比重，严格控制专项转移支付的比重，并适时取消税收返还政策。鉴于我国税收返还对经济发达省份的财力影响趋弱和专项转移支付项目重复设置、资金投向分散以及预算管理不规范等实际，减少税收返还和控制专项转移支付在当前的政策调整上已经具备了现实的优化基础。

(三)探索实践横向转移支付，构建纵横结合的转移支付网络。横向转移支付是同级地方政府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的［8］。纵向转移支付是上级政府对下级政府的财政转移支付，目的在于维持下级政府的财政收支平衡。由于中央转移支付对区域内财力的均衡作用微弱，且造成了区域间财力层迭现象的加剧，因此探索实践横向转移支付，构建纵横结合的转移支付网络，对区域财力均衡乃至区域经济协调发展必将产生重要影响。

在当前我国的市场经济条件下，建立和完善横向转移支付制度有其理论依据和现实需要，伍文中(2012)在诠释对口支援本质的基础上，也对我国横向财政转移支付制度存在的必要性和现实可行性进行了探讨和展望［9］。从理论上讲，一是地方公共品或经济活动的外部效应可以采取横向转移支付方式予以补偿;二是分税制存在的缺陷一般需要通过转移支付手段予以弥补，其中包括横向转移支付。从实际情况看，一是缓解我国东部和西部地区的财力差异，更需要借助横向转移支付途径;二是实现我国区域经济社会的协同发展，在中央转移支付规模有限的情况下，终究离不开区域内外各省份之间按照合作共赢原则开展的多种横向转移支付形式。目前，我国地方政府实施的“对口支援”活动虽然具有横向转移支付性质，但在全国范围内并没有启动规范化、公式化和法治化的横向转移支付制度建设，因此构建纵横结合的转移支付网络在我国将是一个长期的动态过程。

［1］课题组．国外政府间财政均衡制度的考察与借鉴 ［J］．财政研究，2006，(12):63－66．

［2］李万慧，景宏军．中国均等化转移支付研究与区域协调发展［J］．税务研究，2008，(5):30－34．

［3］陈颂东．促进区域公共服务均等化的财税制度研究 ［J］．税务研究，2008，(10):42－45．

［4］田发，周琛影．中国四大区域财政均等化考量［J］．经济社会体制比较，2010，(6):74－81．

［5］田发，杨楠．基于泰尔指数的区域财力均等化水平估算［J］．商业研究，2011，(10):24－28．

［6］Yao，Shujie，and Liu，Jirui．Decomposition of Gini coefficients by class:a new approach ［J］．Applied Economics Letters，1996，(3):115－119．

［7］顾建光．完善我国财政转移支付制度研究［J］．财经论丛，2008，(5):20－27．

［8］张谋贵．建立横向转移支付制度探讨 ［J］．财政研究，2009，(7):20－22．

［9］伍文中．从对口支援到横向财政转移支付:文献综述及未来研究趋势［J］．财经论丛，2012，(1):34－39．