欧盟有机农业补贴政策分析

谢玉梅，周方召

(江南大学商学院，江苏 无锡 214122)

截止2010年底，欧洲有机农业面积达到1000万公顷，有机农业面积占全球有机农业面积的27%，其中欧盟27个成员国占欧洲有机农业面积的90%左右，欧盟已经成为全球第二大有机食品贸易区［1］。纵观20多年来欧盟有机农业的发展，我们认为欧盟多层次的补贴政策是激励各成员国从常规农业向有机农业转轨的主要因素。因此，本文主要通过分析欧盟有机农业政策框架、有机农业补贴政策范围和补贴率，探讨欧盟有机农业政策特点及对我国的借鉴意义。

一、欧盟有机农业政策框架

欧盟有机农业补贴政策源于1985年欧共体颁布的797/8520号监管条例，即对环境敏感地区进行补贴，但直到1991年，欧盟理事会农业部长会议通过的《有机农业和相应的农产品和食品监管条例》(欧盟2092/91号)才奠定了欧盟有机农业发展的法律框架。1992年，欧盟实行了公共农业政策改革(Common Agricultural Policy，以下简称CAP)，提倡保护环境和减少生产过剩以节约公共支出，并设立农业环境项目对有机农业转轨和有机农业生产进行补贴。到20世纪90年代末，随着人们对农村发展、生物多样性、营养和食品安全等问题的关注，CAP进一步强调有机农业发展的重要性。2000年，在欧盟议会通过的《共同农业政策》中，有机农业发展目标和公共农业政策目标达成共识，CAP框架中的强制性农业环境项目成为有机农业补贴的主要衡量标准。2003年，欧盟15个成员国农业环境补贴达320亿欧元，其中14%用于有机转轨期和维持生产［2］。2009年，欧盟颁布了73/2009号监管条例，废除了1782/2003号监管条例，对1290/2005号、247/2006号和378/2007号监管条例进行了修正，建立了在CAP框架下的有机农业直接补贴和特定补贴的公共准则。根据Schwarz(2010)、欧盟(2010)研究报告和Sanders(2011)研究报告及欧盟相关文件，我们把2007－2011年欧盟农村发展目标归纳为三个:提高农业和森林竞争力(目标1)、改善环境和农村(目标2)、改善农村地区生活质量和鼓励农村经济多元化发展(目标3)［3］［4］［5］，实现这三个目标的有机农业政策包括四个方面。

(1)农村发展计划(Rural Development Program，RDP)，即农村发展欧盟农业基金支持计划(European Agricultural Fund for Rural Development，EAFRD)，该计划执行CAP中的第二栏补贴。表1归纳了欧盟RDP项目与三个目标对应的政策工具。在实践中，大多数成员国关注目标1并采用CAP第一栏补贴政策，少数成员国采用交叉政策关注目标2和目标3。

表1 欧盟RDP框架下的有机农业政策

(2)CAP第一栏补贴，即欧盟农业担保基金支持计划(European Agricultural Guarantee Fund，EAGF)。相应的政策工具包括两类:基于73/2009号监管条例第68条款规定的补贴、基于公共市场机构(Common Market Organization，CMO)对水果和蔬菜生产组织的补贴。第68条款规定对有机农业补贴全部由欧盟支出，该补贴与RDP项目补贴不冲突，但有机农业补贴受到本国补贴上限规定。事实上，第68条款是给成员国有机农业支持提供了不同选择。例如，丹麦、法国和罗马尼亚有机农业补贴从RDP转向了第68条款补贴;希腊、意大利、西班牙和瑞士使用第68条款补贴有机农业，并且要求农民同时参加食品质量计划，其他一些成员国介于两者之间。

(3)国家计划和地方政府计划，即不受EAFRD和EAGF资助的国家或地方政府的补贴。除了欧盟公共政策支持发展有机农业外，一些成员国和地方政府还建立基金支持本国有机农业生产、加工、销售、研究和信息体系的建设。例如，爱尔兰对有机农业加工投资进行补贴，补贴可达投资成本的40%、但最高不超过6万欧元、对非农有机农业加工投资给予最高5万欧元补贴;爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、意大利对有机农业销售和加工进行补贴，补贴范围包括有机农业加工设备、合作销售企业、零售机构、有效信息体系建设、参加贸易展览会或博览会等。

(4)有机行动计划。在CAP框架下，欧盟还开展了有机食品和农业行动计划(European Organic Action Plan for Organic Food and Farming，EOAP)，该计划的提出是因为欧盟认识到有机农业市场的双重性和有机农业扮演着公共产品的角色，即有机农业既向社会提供了公共产品同样也为消费者提供食品。农业-环境项目对有机面积的补贴能够激励生产者提供公共产品和扩大有机农产品供给，但如果有机农产品市场供求不平衡，这种单一的生产补贴政策会导致市场问题，而有机运动为协调供求提供了政策工具。2007年以来，欧盟有17个成员国和10个成员国的地方政府推行了有机运动，但不同国家和不同地区有机运动政策目标大相径庭。例如，瑞典和比利时有机计划只提出一个总体战略框架而较少关注单个的补贴政策，爱尔兰则制定了一系列行动方案，奥地利、波兰、西班牙把本国与欧盟农村发展计划进行融合，德国重点支持有机农业供应链研究和信息建设。有机行动不涉及直接的资金补贴，但成为政府指导有机农业转轨和有机农业进一步发展的政策工具。

二、欧盟有机农业补贴率

欧盟在构建有机农业政策框架的同时，还制定了复杂的补贴标准。有机农业补贴范围主要包括有机农业转换期补贴、维持补贴、认证补贴、农业环境补贴，涵盖面非常广泛，但由于国情不同，各国补贴差异较大。

(1)转轨期补贴。从2007－2011年欧盟五年计划来看，除法国和罗马尼亚外，有25个成员国都实行了五年计划补贴方案。其中，塞浦路斯、比利时、马耳他和意大利(某些地区)补贴较高。在具体补贴操作中，成员国按有机农业种类、地区、或者结合种类和地区进行补贴。表2列举了欧盟有机农业面积前10位成员国补贴情况。除了法国从2011年开始根据欧盟73/2009号监管条例第68条款规定对有机农业补贴外，西班牙、意大利、德国按地区和种类补贴、英国按地区补贴、瑞典和波兰按种类补贴、捷克高标准补贴适用整个农场转轨、奥地利和希腊按种类和土地特征实行不同补贴标准。

表2 2010年欧盟有机面积前10位国家有机转轨补贴情况(第一个五年计划)单位:欧元/每公顷

(2)维持补贴。维持补贴是欧盟一些国家对转轨期结束后的有机农业生产继续给予补贴。在实际操作中，大部分国家维持补贴率低于转轨补贴率，但奥地利、捷克、瑞典维持补贴和转轨补贴率相同，其他国家均有所下降。

(3)认证补贴。除有机转轨和维持生产补贴外，有些成员国还采取了认证补贴和每公顷土地特定的认证监测补贴，但有些国家不采取单独的认证补贴，而是把认证补贴包含在了转轨补贴中。例如，比利时、德国和西班牙(部分地区)、法国、立陶宛、荷兰对有机农户每户、每公顷补贴和认证分开执行;奥地利、希腊、意大利、波兰、斯洛文尼亚在食品质量计划中对认证成本进行补贴;丹麦免费认证;保加利亚、拉脱维亚、英国认证补贴包含在转轨补贴中。

(4)农业环境补贴。农业环境补贴是欧盟农业公共政策的基本原则，但芬兰和丹麦开展有机运动后，同时对有机农业和农业环境提供补贴;爱沙尼亚和丹麦允许农民对两种补贴进行选择，大部分国家是采取就高原则进行单项补贴。为避免有机农业和环境补贴重复，国家或地区计划必须对同一块地的补贴进行限定。

欧盟有机农业补贴水平要求覆盖有机管理导致的额外成本或收入减少。在计算补贴率时，成员国通常选定某个区域比较有机农业和常规农业，根据产量、生产成本、价格和交易成本来确定有机农业生产的额外成本，但地区不同，补贴水平不同，很多国家难以达到100%的额外成本补贴。表3是欧15国家2000－2007年的补贴水平，从有机和常规农业补贴来看，每户平均、每公顷平均有机补贴总额均超过常规农业补贴总额。在2000－2007年间，按每户平均补贴来看，有机农业年均补贴高于常规农业年均补贴5623欧元;按面积补贴来看，每公顷有机农业高出常规农业补贴72欧元。

表3 欧15国家2000－2007年常规与有机农业补贴比较 单位:欧元

四、有机农业补贴效应

欧盟农业政策对有机农户和有机农业生产均具有正向激励效应。从经济学角度分析，在其他条件不变的情况下，政府补贴降低了生产者成本，生产者愿意扩大生产。如图1所示，如果在没有补贴条件下，有机农业生产供给和需求均衡时的价格为P0，产量为Q0;在获得政府补贴后，在给定价格P0条件下，生产者愿意多提供，供给曲线沿着需求曲线向右移动到S1，与需求曲线相交于新的均衡点E1点。与补贴前相比，价格下降，需求量增加。

图1 政府补贴效应

具体来看，政府补贴效应可以分解为三个方面:

(1)生产者效应。假定其他条件不变，政府补贴降低了生产者生产成本，生产者扩大生产，结果会导致供给曲线右移，价格下降。但已有调查和研究显示，与传统农业生产不同，绝大多数有机农产品价格富有弹性。例如，美国农业部对意大利20种有机食品价格弹性调查发现，其中18种有机食品的价格弹性在2和5之间。显然，有机农产品降价会导致需求量大幅度上升，则价格下降损失小于需求量增加带来的收益，生产者净收益将会提高。即图中P0下降到P1带来的总收益减少小于需求量从Q0上升到Q1带来的总收益增加，有机农产品降价最终能够提高生产者收入。因此，政府对有机农业补贴的生产效应可以表述为“谷贱富农”，有助于提高农民收入，发展农村经济。

(2)消费者效应。从消费者角度分析，农产品降价可以增加消费者福利。在补贴之前，消费者支付的价格为P0，获得的消费者剩余为面积PP0E0;在补贴之后，消费者支付的价格为P1，获得的消费者剩余为面积PP1E1，增加的消费者剩余为面积P1P0E0E1。同时，在有机农产品获得补贴情况下，生产者愿意提供多种有机农产品生产，消费者也增加消费选择的多样性，消费者福利得到提高。

(3)社会效应。从长期看，有机农业生产不使用化学合成的农药、化肥、生长调节剂，遵循自然规律和生态学原理，采用可持续发展的农业技术，按照有机农业生产标准进行生产，能够有效缓解传统农业生产带来的土壤侵蚀和土地质量下降，减少农业温室气体排放，改善环境。此外，有机农产品还能够有效解决消费者一直担心的农产品和食品安全问题。

欧盟长期以来对农业环境和有机农业补贴实现了上述简单模型揭示的政府补贴产生的“生产者、消费者和社会三方共赢”效应。表4显示，从2005年到2010年，欧盟27国有机农业面积约增长了45%，生产者人数上升了约34%，销售额上升了61%，有机农业发展并没有受到2007年的金融危机和近年来欧债危机的影响。

表4 2005－2010年欧盟27国有机农业发展情况

此外，欧盟政府补贴对农业温室气体排放下降取得了明显成效。图2显示，欧15成员国农业温室气体排放量由1990年的4.33亿t CO2当量减少到2010年的3.74亿t CO2当量，欧27成员国由5.94t CO2亿当量减少到4.62亿t CO2当量，下降幅度分别为13.8%和22.2%，欧盟为全球农业温室气体排放减少作出了贡献。

图2 1990－2010年欧盟27国和15国农业温室气体排放情况(单位:1000t/CO2当量)

五、欧盟有机农业特点及其借鉴

欧盟通过农业环境计划、公共农业政策改革、有机农业监管体系建设和有机运动构建了有机农业发展政策框架，成员国通过农村发展欧盟农业基金、欧盟农业担保基金、国家计划和地方政府计划对有机农业发展实行多层次的补贴，其高额补贴政策有效地推动了欧盟有机农业发展，实现了生产者、消费者和社会共赢。总体上看，欧盟有机农业政策特点体现为以下三个方面:

第一，欧盟成员国没有独立的有机农业政策和统一的补贴标准，主要在欧盟公共农业政策框架中，各成员国根据不同的政策目标采取相应的有机农业发展政策和相应的补贴标准。

第二，欧盟有机农业补贴种类繁多，涵盖了15个大类，各成员国补贴标准不尽相同。在实践中，各成员国不仅按照15个大类，而且根据大类中的不同分类并结合地区情况采用不同的补贴标准，但总补贴额会受到上限规定。

第三，欧盟有机农业补贴政策有效规避了WTO农业政策补贴限定。欧盟对常规农业向有机农业转轨补贴、维持有机农业生产补贴、认证补贴和农业环境补贴属于WTO“绿箱”政策范畴，不受每年补贴总量消减的限制性规定，因而欧盟通过常规农业向有机农业转轨，也在一定程度上实现了从WTO“黄箱”政策和“蓝箱”政策向“绿箱”政策的转轨，合理合法使用WTO规则持续高标准补贴农业。

在20多年实践中，欧盟一直坚持农业可持续发展准则，不断完善有机农业发展政策和监管标准，建立了从生产到餐桌完整的有机农产品供应链，扩大了有机农产品和有机食品贸易市场份额。尤其是原来的东欧国家在加入欧盟后纷纷开展有机运动，在欧盟公共农业政策框架下提高有机农业补贴标准，在较短时间内迅速推动了有机农业发展。因此，在我国目前面临国内外有机产品需求扩大和我国十八大提出发展生态农业背景下，我国政府应该吸取欧盟合理的补贴理念，转变有机农业补贴思路，从战略高度认识有机农业发展。

第一，加大有机农业发展，构建绿色农业产业体系。根据《2012年有机农业年鉴》调查数据，截止2010年，我国有机农业面积达到140公顷，但2009年末有机产品出口额仅为4.64亿美元，占农业总出口额的1.2%。国内销售达15.87亿美元，占中国食品总消费约0.2%，国内有机产品市场发展缺口存在［6］。因此，一方面，我国可以通过加大发展低能耗、低排放的有机农业，减少土壤、水、空气的污染，保持生物多样性，改善环境，实现农业可持续发展;另一方面，通过发展有机农业，满足国内市场需求，扩大出口，增加农民收入。

第二，针对有机农业转轨期内的高风险、高成本特征，我国可以借鉴欧盟补贴政策，对进入有机农业生产的农户实行转轨补贴、认证补贴、维持生产补贴，通过农业保险和信贷互动推动有机农业发展。

第三，制定有机农业发展政策、完善监管标准，设立有机农业发展基金和建立公共信息平台，为有机产品生产和销售提供制度保障。

［1］Willer，Helga and Kilcher，Lukas(Eds)(2012)The World of Organic Agriculture-Statistics and Emerging Trends 2012.Research Institute of Organic Agriculture(FiBL)，Frick，and International Federation of Organic Agriculture Movements(IFOAM)，Bonn V 2.0 10/02/2012.

［2］Gerald Schwarz，Hiltrud Nieberg，Jun Sanders.Organic Farming Support Payments in the EU ［R］.http://literatur.vti.bund.de，2010.

［3］Gerald Schwarz，Hiltrud Nieberg，Jurn Sanders.Organic Farming Support Payments in the EU ［R］，http://literatur.vti.bund.de，2010.

［4］欧盟研究报告.Directorate-General for Agriculture and Rural Development(An analysis of the EU organic sector)［R］.http://ec.europa.eu/agriculture，2010，6.

［5］Jurn Sanders，Matthias，Susanne Padel.Use and efficiency of public support measures addressing organic farming ［R］，http://literatur.vti.bund.de，2011.

［6］Willer，Helga and Kilcher，Lukas(Eds.)(2012)The World of Organic Agriculture-Statistics and Emerging Trends 2012.Research Institute of Organic Agriculture(FiBL)，Fick，and International Federation of Organic Agriculture Movements(IFOAM)，Bonn V 2.0 10/02/2012.