南京国民政府文官考试制度推行困难的原因

摘 要：南京国民政府在学习西方近代文官制度和借鉴南京临时政府等文官法的基础上，推行了文官考试制度。尽管也选拔了一批能力较强的文官，但在推行过程中却困难重重，文章着重从南京国民政府内部外部两方面来分析其推行缓慢的原因。

关键词：文官制度；人治传统；地方实力派；抗战；内战

南京国民政府的文官考试制度以1931年第一届高等考试的举办得以确立，到抗战前夕，为国民政府选拔了一批有较高文化和较强能力的文官。但从南京国民政府文官考试制度的建立、发展及实施情况可以看出，文官考试制度在其政治体制中发挥的作用有限，难以改变国民党政府中“任人唯亲”、“裙带之风”盛行的恶习，也无力扭转政府机关行政效率低下的状况，在推行过程中也遭受到各种阻力。随着抗日战争和国内战争爆发，文官考试制度已经有名无实。随着国民党政权的灭亡，其文官考试制度的施行也就嘎然而止，告一段落了。

《中国政治制度史》主编白钢先生说过：“古往今来，无数经验事实表明，典章制度是一回事，具体执行的情况又是一回事，要想使政治制度的研究更贴近客观政治实践的实际、更有价值，就必须加强对政治制度执行情况的研究。”关于政治制度执行的成败，钱穆先生说过颇具启发性的话：“关于政治制度，必然得自根自生。纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融和媾通，才能真实发生相当作用。否则无生命的政治，无配合的制度，绝然无法长成。换言之，制度必然与人事相配合。”这时的“人事”，指的就是政治实践和由政治文化决定的人际关系。在此，笔者试从内部因素、外部因素两方面对南京国民政府文官考试制度的终结原因作一分析。

1 内部因素

1.1 “五权分立”政治理念的内在缺陷

就文官考试制度而言，孙中山构想的“五权分立”政体，旨在以独立的考试院实行文官考试制度以限制行政院的用人权，从而剔除政府中那些“愚蠢无知”、“道德全无”的人员。“五权分立”虽以西方“三权分立”为范本，但就其实质而言，却与西方政体的“分权制衡”原则大相径庭。西方国家的公务员制度是政党政治民主国家结构的产物，它从中国的科举制得到启发，通过考试方式建立高素质的、稳定的、政治中立的公务员队伍，从而保证国家行政机构的效率和不受政党进退的影响。

西方国家文官制度的特点有：①法治化。各国都设有统一管理文官的机构，文官只对法律或法定职权负责。各国法律明确规定了文官的法定地位、权力、责任、义务，文官职务常任，无过失不受免职处分。此外，各国法律按一定的标准将所有文官职位进行统一划分和归类，并据此作出对特定职位的要求与待遇，这是对文官进行科学、统一管理的基础。②知识化和专业化。现代西方文官制度要在法律规定的知识、专业、道德和才能的统一标准下，公开考试择优录用。文官的任用须经过严格的考试，录用后进行培训、以确保文官文化素质和专业水平。③讲求职业道德。现代文官作为常任的政府工作人员，必须忠于国家，为国家的总体利益服务。因此，各国文官制度几乎都规定要“政治中立”，不受政党进退的影响，依法办事，廉洁奉公，遵守纪律，严守机密，不得经商和兼职，保持文官应有的形象等。可见，文官制度体现了资产阶级的“机会均等”、“自由竞争”和“在法律面前人人平等”的原则，对维护资产阶级的整体利益起到了较大的作用。孙中山的五权理论在形式上对西方民主政治作了若干移植，虽有适应中国国情，民主政治的进步意义，但其核心层面仍为集权的“绝处逢生”空出了一块自留地，留下了许多漏洞。在五权宪法论中，五权之间虽然存在一定的制约因素，但其核心则是将原来君主制下君主一人的权力分散到五个机关，强调的是五个部门各司其职，各尽其责，既不侵越权限，又能互相帮助。所以，五权的关系更像是国家机构内的职权分工，而没有“部分参与或支配此行动”的关系，这种关系主要建立在自我约束的基础上，缺乏相互管束的实际制约机制。

孙中山理想中的文官考试制度正是以西方文官制度为蓝本，并加上了无论民意代表还是政务官或事务官，所有官吏均须考试及格方能任用的修正和完善。但南京国民政府所实行的五院制，并未能按照孙中山“五权分立”思想做到权力制衡，而仅仅是职能上的分工，五权统归党权，最后统归领袖一人。在这样的国家权力结构中，所谓考试权独立自然成了一句空话。这在实际上就抽掉了孙中山先生文官考试制度设计的基础，使文官考试制度沦为一党专政独裁的人事工具。然而，在他设想的这种政体下，考试院不仅缺乏约束其它各院的实际权力，而且自身的独立地位亦十分脆弱，因而根本无力起到所谓的“限制”作用。

1.2 文官考试制度自身设计的缺失

考试院以及文官考试制度本身的严重缺陷，使其不能真正地选贤任能。考试院在竭力推行考试制度时，却又不得不向派系政治低头，不得不限定名额，为私人钻营、保荐种种关系留下活动空间。同时，文官考试未能摆脱封建思想的严重影响，始终充斥着封建复古气息。在考试过程中，模仿科举考试时的入闱扃闱方式，这有悖于当时的民主自由潮流。考试内容上，将国文列为第一试重点科目，试题一般出典于四书五经中，许多文题过于古旧呆板，不符合当时的时代发展。如1936年第三届高等文官考试国文试题是：“德当其位、能当其官、禄当其功议”，很多考生接到试题后，都不知出处。而聘任的典试委员中，不少是旧文人，使封建思想在考试过程中尤占重要地位。

1.3 人治传统与文官考试制度相悖

新制度主义政治学从本体论角度将制度分为内在制度和外在制度，内在制度包括习惯、习俗、文化等形成的认知网络，被内化于个体或组织行动中，其特点是实施依靠自律；外在制度包括各种正式规则、各种指令和程序性规则等，其特点是由政治机构自上而下地设计出来。一项理想制度，应该是内在制度和外在制度和谐统一。如果两种制度互不相容，那么外在制度必然窒碍难行。在中国，自古有人情大于王法这种不好的传统，人情置于王法之上，就是中国几千年来奉行的一条基本的“内在制度”。而所谓人情，归根到底还是私利。中国古代不乏由政治精英精心设计的典章制度，但无论哪朝哪代，都未能逃脱“日久废弛”的结局，究其根源便是人情大于王法的“内在”制度的潜在作用。无论皇帝、官吏还是百姓，在执法和守法上都会给人情让步，这便腐蚀了外在制度的规范作用。故而人情大于国法这条内在制度具有“解构”任何外在制度的隐性强力，它是一切腐败现象的催生剂。南京国民政府的文官考试制度最终走向终结，很大程度上是由于人情大于王法这条内在制度，前文所述考试之外各种途径任用私人甚至卖官鬻爵等腐败现象便是很好的说明。不仅如此，权势人物法外施恩、甚至为情改法的也有例可举。如身为考试院院长的戴季陶曾为了讨好孔祥熙，居然修改《公务员任用法》，为其子孔令侃不经考试任职行方便。

2 外部因素

南京国民政府时期，缺乏文官考试制度发挥实效的社会政治环境。考试制度不可能独立于政治制度之外，它是政治制度中的一个重要的有机组成部分，是受政治制度决定和制约的。国民政府文官考试是国民党政权招揽人才的一种手段，它必然受到国民党专制政治制度的制约并为之服务。国民党执政时树立的考试制度难以推行的实质原因，在于当时中国社会的性质同封建社会相比，并未发生什么实质性改变。

2.1 民主政治环境不成熟

南京国民政府执政期间，蒋介石通过各种手段实行国家权力的党治和军治，逐步建立起以国民党一党专政为主体、以蒋介石个人独裁为核心的政治体制。南京国民政府是一党专政的国家结构，官吏只对执政党效忠，无所谓什么政治中立，而且正因为此，执政党就会要求官吏在政治上与之保持高度一致，于是就产生了诸如文官考试中“党义”为必考科目、大量党务人员不经考试转入文官队伍，以及抗战胜利后“CC”派提出进行“高考”改制，要求实行“党化高考”等等，这些在民主国家文官考试制度看来不可思议的现象。

文官考试制度所要体现的是规范化、非人格化的理性精神，其本质与民主、法治体制相适应。虽然南京国民政府通过立法规范、强化了文官考试制度，以对行政院的人事安排进行选定和考核，但是国民党“以党统政”、“以党治国”的政治体制安排决定了国民党必须也有能力控制国民政府的用人。因此，国民党一方面公布《党务人员甄审查条例》、《党务甄审合格人员转任县长办法》等法令法规，为国民党进入政府创造有力条件，并给予其在作用、晋升等方面的优先权。另一方面，又将一些文官考试录用人员分配到军统、中统等特务组织，引导他们为国民党一党独裁服务。

这样，南京国民政府的文官考试制度染上了浓厚的“党治”和“人治”色彩，从而破坏了公务员平等竞争的原则，在这种以尊尊亲亲、血缘和私人感情为基础的人治体制下，文官考试不可能成为公务员的主要来源，通过私人关系进入仕途仍是最重要的途径。蒋介石作为国民党政府的核心人物，尤如封建王朝的君主，站在国民党政府的顶端。在他之下支撑门面的是国民党各派系，主要有蒋介石派、汪精卫派、胡汉民派、孙科派等；蒋介石派中又分政学系、CC系、黄埔系等。每一派系的头子如无任意提拔用人的特殊权力，就根本无法取得派系成员的拥戴。

2.2 地方实力派的严重阻碍

南京国民政府时期，中国在形式上是统一的，但地方实力派与蒋介石的矛盾或强或弱地贯穿了国民政府统治的始终。地方实力派表面上屈服于蒋介石，但他们从未放弃任何一次增长自己实力的机会，想方设法抵制中央，时刻防范蒋介石对自身势力的削弱和侵蚀。文官考试制度的推行，其目的在于中央集中用人权，从而统一全国人事管理，调剂人才，这一制度的推行严重侵犯了地方实力派的利益，各地方实力派均将其看作蒋介石集团进行人事浸渗、瓦解地方统治基础的阴谋，因而采取了坚决抵制的态度，一方面利用封建观念、组织关系网，对中央分发的人员置之不理，不予任用，使文官考试录取人员的分发、任用陷于混乱状态。另一方面，故意扰乱考试程序，使考试制度根本无法在地方得以实行。“第一届高等考试及格人员分发以后，各机关均不愿他们来做科长、秘书，遇有缺出，照样任用关系人。”为此，国民政府曾通令中央及各省市政府，“被分发机关对于所分考试及格人员，不得藉故拒绝，违者惩处”。但各机关长官熟视无睹，依然“不问德才，只讲关系，考试用人，形同具文”。

2.3 抗日战争和国共内战的相继爆发

抗战爆发前的10年中，社会环境相对稳定，文官考试制度虽未能发挥实效，却也产生了深远的社会影响，体现了一定的民主气氛，调动了知识分子的参政热情。随着抗战的爆发，南京国民政府进一步强化了以蒋介石为中心的“融党于政”的军事官僚体制，文官考试虽然继续分区举行，且规模有所扩大，但对考试及格人员附加了许多政治条件，如赴重庆中央政治学校进行为期数月的训练，非国民党员都必须填表入党等，使得许多知识分子对文官考试的热情大减。另一方面，战争引发了恶性通货膨胀，政府官员的生活水平急骤下降。1943年，实际工资跌落到1931年1/10，单是养活自己已是十分困难，而国民政府为了将更多的经费投入战争，千方百计控制预算，拒绝增加官员工资，迫使许多官员即使是经考试及格入仕的官员不得不走上贪污腐化的道路。这样，文官考试制度在抗日以后实际上是有名无实，徒有形式罢了。

蒋介石建立起来的国民党政权，代表大地主、大资产阶级利益，对内实行独裁专政，对外屈服于帝国主义，实行一系列的错误政策。指望在这样的政治基础上建立起一个“选贤任能”的良好的人事制度是不可能的。文官考试只是在国民党人事制度中发挥出有限的作用，它是不可能挽回国民党腐败统治覆灭的命运的。

参考文献

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作者简介

马广兴（1985.11-），男，河南漯河人，硕士研究生，郑州科技学院思政部教师，研究方向为中国近现代史。