北京求解养老难题

滑璇

继去年实行养老机构水电气价格“商改民”之后，北京市民政局再次制定一系列优惠政策，以吸引民间资本进入养老服务行业。

这些政策包括：大幅提高民办非营利养老机构的运营补贴，对非营利性的养老机构，基本可以直接划拨土地，营利性的养老机构也采用限价招拍挂的方式等。

政策背后映射的是养老的现实困境。截至2012年，北京市60岁及以上户籍老年人口262.9万，占户籍总人口的20.3%。已开业运营养老机构401家，其中社会资本建设的189家，尚不足一半。如何提高服务水平，吸引更多社会资本进入养老服务业，成为改革亟待研究的课题。

标准化服务

从北京地铁4号线终点站安河桥北下车，乘坐1小时公交，再搭10分钟“黑车”，便来到海淀区上庄镇长乐村的北京市金宇老年公寓。与人满为患、排不上队的公办养老院不同，这座占地面积12000平米的民办养老院共有100张床位，入住率80%多。金宇的办公室主任李东告诉《中国新闻周刊》：附近有七八个养老院，规模、档次都差不多。

金宇2012年被评为北京市“一星级”养老机构，5月24日下午四点，在这个毗邻水库的院落里，几位老人坐着轮椅在阳光下闲聊。不远的平房里，一名护工正为一位老人洗头，房间门口半张A4纸大小的红色纸条上标注着“护理等级：三级”。

与其他养老机构不同，在接收老人方面金宇没有特别要求，自理、半自理、不能自理的老人各占1/3，护理等级从一级到八级不等。护工解释称，级别数目越小，老人的失能情况越严重，所需护理服务越细。

“我们总说2亿的老龄人口很可怕，其实最可怕的是其中的失能、半失能老人，全国现在有3600万。”中国老龄科学研究中心研究员陶立群说，这部分老人护理难度大，如果没有专业护理人员，很难照料。

为鼓励养老机构提升护理服务水平，2011年北京市出台了从一星到五星的评分政策，只要评上星，就能拿到2万到32万的相应奖励金。“要想让所有管理标准化，养老院需要投入巨大的人力、物力，虽然短期成本很大，但为长远发展打下了基础。” 北京市民政局福利处处长李绍纯介绍：“评星并不强制，为了调动养老院的积极性，政府以补贴的形式进行奖励。这对很多民办非营利养老机构是一种推动。”

说起各养老院的文件体系，李绍纯伸手比划出一段15公分左右的距离，“这么厚，别说写了，我看着都费劲。”

位于石景山、门头沟交界的寿山福海养老服务中心的工作人员介绍，仅编写寿山福海自己的标准化服务文件体系，就用了一年半。除了要写明所提供的各项服务，还要将服务量化、细化，形成规范，“比如护理员多长时间为老人翻一次身，这也要写”。

李绍纯把评星标准称作标准化服务的“集大成者”，其中几乎涵盖了养老机构可能涉及的所有硬件建设和软件服务，各种项目、指标都需要打分，加起来将近2000分。民政局的评星标准还只是一条底线，各养老院依据自身情况在此基础上加码、细化，使服务不断精准。

“比如评星标准要求护理员给老人擦脸时要有规范性流程，但有的养老院就会要求自己的护理员，用毛巾的四角擦拭老人的面部、额头，投洗过后，再用整面毛巾为老人擦洗脖子。”李绍纯说，这类具有可伸缩性的标准很多。

经过文件体系编制、建设、初审、终审等环节，2012年重阳节，寿山福海成为北京市唯一一家民办五星级养老院，获得奖励32万。

其实，北京市民政局、质量技术监督局一起出台过8个养老服务机构的地方标准，但由于不是具有法律约束力的规范性文件，所以不能强制推行，只能起到指导作用。目前，北京市正将这些地方标准努力向国家标准化推进。

护工难题

服务标准有了，但要真正落实，还有一道难题，就是护工。

首先是专业资质的护理人员奇缺。国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》曾经推算，2015年中国养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个；政府推行养老护理员职业资格考试认证制度，将在五年内全面实现护理人员持证上岗。

对于这个目标，民政部管理干部学院教授成海军并不乐观。“规划里需要500万养老护理员，但是全国专业养老机构在岗人员加在一起才26万，其中有证的专业护理人员只有2万。”成海军说，“从目前看，全国一年只能培养不到5000名护理员，专业护理员的缺口巨大。”

另一个现实是，尽管中国不少大专院校都开设了护理专业，但养老机构工作强度大、社会地位低、就业待遇差，学生们毕业后纷纷逃离。2012年，石景山区的金梦圆老年乐园养护院千方百计找来十几个护理学校的实习生，说好实习结束后留下工作。但实习尚未结束，十几个学生就都没了踪影。金梦圆玉桃园分部的负责人杜中德说，“他们学的护理知识确实比较多，我们想尽一切办法想把他们留下，待遇也可以比其他护理人员好，但人家就是不愿意干。”

目前，北京市的养老机构中，绝大多数护理员都是四五十岁以上的外地打工人员，杜中德说，有些护工因为不识字，照顾老人吃药都存在问题，更别说其他更具有技术含量的工作了。

2011年开始，北京市民政局和北京市人力资源与社会保障局联合发文，对初次参加养老护理培训的人员以及外来务工人员进行补贴。为保证较高的护理人员持证上岗率，北京市还在2011、2012连续两年举办养老护理人员执业技能大赛，只要通过预赛即可取得初级资格证书。由此，北京市将当时的持证上岗率提升到了80%，远超全国30%持证上岗率的平均水平。

金宇的李东告诉《中国新闻周刊》，尽管如此，郊区的民办养老院持证上岗率依然不高，“即便有证，也只是初级。”据李东透露，北京市民办养老机构对护理员多是包吃包住，平均月薪在2500元左右，“我们这里月薪3000，已经算是高标准，但还是留不住人”。

与国内相反，日本的养老护理人员社会地位、收入相对较高，业内有不少华人。陶立群认为，“像养老护理这种大家都不愿干但社会又不能缺少的行业，要想留人，必须提高待遇。”

然而，以民间资本维持的民办非营利养老机构想要提高护工待遇，增加的成本将直接转嫁到老人身上。《中国新闻周刊》走访的多家各层次养老院中，费用多介于2000至5000元之间，对于靠退休金过活的工薪阶层来说，数目不小。

“如果完全用退休金支付护理费，一些失能、半失能老人就得缩减自己的吃饭钱。”陶立群介绍，在国外，很多国家已建立了专门的护理保险。“就像现在的三险一样，从上班开始就从工资里扣除一部分，劳资各半。等真正卧床或者需要接受照料时，就可以用护理保险交纳大部分费用，比如90%”。

对于类似建议，李绍纯早有耳闻。但在中国社会保险水平依然较低的现实情况下，想要通过社保渠道普及一个保险种类，绝非易事。“这个问题各省市都在探讨，北京也在研究推进”，李绍纯说，北京市民政局召开过一些研讨会，也在摸索几种建立模式，但仍然停留在内部研讨范围。

顶层设计

2012年4月1日，北京市对所有养老机构“水电气”收取民用价格，此举被看作是政府对社会养老改革进行“投石问路”。

“供暖费标准也将在今年得到调整”，李绍纯说，一旦改成民用，供暖价格几乎能降下一半。

新政对民办非营利养老机构倾斜明显，杜中德透露，自理老人的补贴可能会由原来的200元提高到300元，不能自理的老人由原来的300元提高到500元。采访时这个说法得到了李绍纯的证实。“与供暖费用一样，补贴提高将在二季度末的会议上正式通过并实行。”李绍纯说。

同样将大幅提高的还有民办非营利养老机构的建设补贴。据《中国新闻周刊》了解，现在，北京市对每张床位的建设补贴标准为8000-16000元，而新政策实施后，该标准总额将提升至40000-50000元的建设补贴。“区里的补贴资金会先行到位，市里再给同样的资金支持。”北京市民政局福利处处长李绍纯说。

除了即将执行的补贴政策外，北京市国土资源局也推出了一系列土地优惠政策。李绍纯说，“从去年4月到现在大大小小开了三十几次会，这些政策都已经形成了文字确认，就等着一纸公文了。”

“养老问题绝不仅仅涉及民政一家，卫生、税务、教育、国土、住建、发改委……都能产生实质影响。如果它们各自为政，就会造成养老服务政策的碎片化。” 民政部管理干部学院教授成海军认为，只有把眼光放宽、放远，真正做到顶层设计，才能迎来养老服务业的春天。