中国住房公积金缴费政策对收入分配的影响

朱自良

(华东师范大学公共管理学院社会保障研究所，上海200062)

1 中国住房公积金制度概述及缴费政策差异性分析

中国现行的住房公积金制度是在2002年对《住房公积金管理条例》修改的基础上形成的。要整体上把握我国的住房公积金缴费政策，就必须先对我国的住房公积金制度有全面的理解。

1.1 中国住房公积金制度概述

《住房公积金管理条例》第一章第一条规定:“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”通过该规定以及住房公积金制度的发展历程，可以看出，中国住房公积金制度的目标一方面是为了保障公积金缴存者的资金利益，另一方面是为了促进中国城镇化进程，提高城镇居民的居住水平。此外，我国住房公积金制度还具有三个显著特点:互助性、严格性和保障性。

互助性主要体现在积累和通融的特点上。在实践中，一方面，暂时没有住房的职工可以申请公积金贷款购买住房，从已经拥有住房的职工那里获取资金帮助;另一方面，住房条件较差的职工也可以申请公积金贷款改善居住条件，从居住条件较好的职工那里获取资金帮助。

严格性主要表现在，一方面，中国住房公积金制度除了在单位和个人缴纳住房公积金时有严格的时间、比例、数额规定，而且在住房公积金使用、提取等环节也有严格的规定，任何满足条件的单位和个人都必须严格遵守相关规定;另一方面，任何违反《住房公积金管理条例》的单位和个人都要受到法律的处罚。

保障性则主要体现在，缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。通常，住房公积金贷款的利率都比同期的商业银行贷款利率要低很多，这样就能减少贷款者的还款负担。另外，当缴存公积金职工离退休、完全丧失劳动能力、出境定居、房租超出家庭工资收入的规定比例时，还可以从个人账户中提取其已经缴存的公积金。

1.2 中国住房公积金缴费政策差异性分析

缴费政策是住房公积金制度的重要组成方面，缴费政策设计的是否合理直接决定着中国住房公积金制度的实施效果。《住房公积金管理条例》规定:“住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。”［1］另外，《住房公积金管理条例》第三章第十八条还规定:“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市，可以适当提高缴存比例。”

根据《住房公积金管理条例》规定，可以看出中国公积金缴费政策中各要素之间存在着许多差异，具体分析如下:

(1)缴费比例差异性

《住房公积金管理条例》只是规定了单位和个人缴纳公积金的最低比例，并且允许有条件的地区适当提高缴费比例，因此地方政府就可以在不低于规定的缴费比例条件下，制定本地区的缴费比例。于是，各个地区在公积金缴费比例上就会出现差异，这种差异会使得地区、个人和单位实际缴费额度出现差异，进而对职工的个人收入产生影响，也即对地区之间的收入分配差距产生影响。［2］

(2)缴费基数差异性

《住房公积金管理条例》并没有对“月平均工资”这一范围进行界定。在现实生活中，职工个人的收入结构异常复杂，既有工资性收入，又有奖金性、津贴性收入，还有其他收入，且收入组成部分所占的比重也不相同 。［3］这种差异会强化收入结构不同的行业和单位选择按照不同的缴费基数来缴纳住房公积金的动机，进而对收入结构不同的行业和单位收入分配差距产生影响。

(3)缴费额度差异性

如果撇开缴费比例和缴费基数的差异性，这样的制度设计会使得高收入群体为自己缴纳较多的公积金，并且获得单位为其缴纳的较多的公积金;但是，对于低收入群体，其自身缴纳较少公积金，同时单位为其缴纳公积金也较少。由于住房公积金全部进入职工的个人账户，满足法定条件时可以提取，所以住房公积金可以看作是职工的另外一种收入，那么缴费额度差异性就会影响不同收入群体的收入，进而对不同群体之间的收入分配差距产生影响。目前，公积金缴费额度的差异已经引起了许多地方政府的关注，以上海为例，上海市公积金管理中心在2012年6月份发布了《关于2012年度上海市调整住房公积金缴存基数和月缴存额上下限的通知》，其中规定上海市2012年度住房公积金月缴存额上限为1 820元，城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者的住房公积金月缴存额上限为3 118元;2012年度住房公积金月缴存额下限为180元，上海市住房公积金缴存额度上下限间差距已经达到了10倍。［4］从整个制度实践来看，部分企业高低收入者之间公积金缴费额度差距巨大，有些国有企业员工之间公积金缴费额度差距达到了50倍，［5］而在另一些企业，高、低收入者之间住房公积金缴费额度的差距甚至超过了140倍。［6］

表1是我国部分城市在公积金缴费比例、缴费基数、缴费额度方面的数据，通过对住房公积金缴费政策的分析，可以明显地推算出其中的巨大差异。从表中可以看出，不仅各地之间的缴费比例差异较大，而且同一地区内部也存在着差异。由此可以看出，我国住房公积金制度在缴费比例、缴费基数、缴费额度客观上存在着巨大差异。

表1 2012年我国部分城市公积金缴费政策差异性对比分析表

2 住房公积金缴费政策对收入分配差距的影响

2.1 宏观层面

中国住房公积金制度在全国范围内实施，并且各地区的公积金的缴费比例由各地区自行设置，由于各地实际情况不同。［7］各地的住房公积金缴费比例也不相同，因此，从宏观层面上来分析住房公积金缴费制度对收入分配差距的影响，主要是分析不同地区的缴费比例对地区间收入分配差距的影响。

根据现行的《住房公积金管理条例》，各地区可以根据实际来制定本地区的住房公积金缴费比例，因此，各地区就会存在缴费比例的差异，这种差异就有可能会对各地区的收入分配差距产生影响。为简化分析，本文将各地区依照收入的多少分为:高收入地区(H)、中等收入地区(M)、低收入地区(L)，相应的各地区的平均月收入分别为:a(高收入地区)、b(中等收入地区)、c(低收入地区)，同时各地区的公积金缴费比例分别为:T1(高收入地区)、T2(中等收入地区)、T3(低收入地区)。

另外，在比较公积金缴费政策对地区间收入分配差距的影响时，为简化比较，将收入分配差距分为三种:高收入地区与中等收入地区差距、中等收入地区与低收入地区差距、高收入地区与低收入地区差距。

根据控制变量分析法的要求，在分析住房公积金缴费比例对收入分配差距的影响时，我们需要假定其他变量是一样的，即缴费基数(B)、缴费标准(S)等变量是相同的。同时，由于单位是按照1∶1的比例为员工缴纳住房公积金，且这些住房公积金进入员工的个人公积金账户，最终将形成员工可支配的收入，所以单位为员工缴纳的公积金是员工除了其获得的劳动性收入之外的其他收入，于是，可以得到各地区收入分配差距对比分析表(见表2)。

表2 不同地区收入差距对比分析表

由表2可以看出，在缴纳住房公积金之前，H与M地区间的收入分配差距是(a－b)，在公积金缴费之后收入分配差距是［T1a－T2b+(a－b)］，缴费前后收入分配差距绝对数变化了(T1a－T2b)(由缴费后差距减去缴费前的差距)，缴费前后收入分配差距比例变化为［T1+b(T1－T2)/(ab)］(由缴费后差距减去缴费前的差距，再除以缴费前的差距，下同)。

在现实生活中，H地区的收入a大于M地区的收入b，并且H地区也倾向于制定更高的公积金缴费比例，因此T1也大于T2，所以(T1a－ T2b)大于0，［T1+b(T1－ T2)/(a－b)］也大于0，也即，在公积金缴费之后H地区和M地区的收入分配差距扩大了，收入分配差距扩大的绝对数是(T1a－T2b)，扩大的比例是［T1+b(T1－ T2)/(a－b)］。同样，在M与L地区进行比较分析时，由于M地区的收入b大于L地区的收入c，且现实生活中，M地区会制定比L地区更高的公积金缴费比例，即T2大于T3，所以，也可以得到(T2b－ T3c)大于 0，［T2+c(T2－ T3)/(b－c)］也大于0，即在公积金缴费后，M与L之间收入分配差距扩大了，收入差距扩大的绝对数是(T2b－T3c)，扩大的比例是［T2+c(T2－ T3)/(b－c)］。

同理，在对比高收入地区和低收入地区时，也可以得到 a大于 c，T1大于 T3，进而得出(T1a－T3c)大于0，［T1+c(T1－ T3)/(a－c)］也大于0，也即在公积金缴费后，高收入地区与低收入地区的收入分配差距扩大了，收入分配差距扩大的绝对数是(T1a－T3c)，扩大的比例是［T1+c(T1－T3)/(a－c)］。

2.2 中观层面

在中观层面上分析公积金缴费政策对收入分配差距影响时，将比较的范围缩小，比较的范围由原来的不同地区间的比较缩小为同一地区不同行业间的比较，由于行业差异性的存在，不同行业在为员工缴纳公积金时，所依据的缴费基础也不相同，高收入行业可支配的资源充裕，在缴费时，往往以员工所有收入为基数缴纳公积金，中等收入行业可支配的资源相对充裕，以员工的绝大多数收入为基数缴纳住房公积金，低收入行业可支配资源较少，仅以员工的工资性收入为基数缴纳住房公积金，因此在中观层面上分析公积金缴费政策对收入分配差距的影响时，主要考虑行业之间的缴费基数的差异对行业收入分配的影响。

同样，由于客观因素的存在，行业间也存在着收入差距，我们依据行业收入的多少，将行业分为三种:高收入行业(H')，中等收入行业(M')、低收入行业(L')，同一地区的行业将使用同样的公积金缴费比例T，另外，为简化分析，我们假定各行业员工的月收入分别为a、b、c，且均由工资、奖金、补贴组成，在不影响分析结论的情况下，为权衡收入各组成部分在收入中的比重，以下的假定将被认为是合理的:工资、奖金、补贴在总收入中的比例分别为0.7、0.2、0.1，于是，我们可以得到同一地区不同行业间收入分配差距分析表(见表3)。

表3 同一地区不同行业间收入分配差距分析表

如表所3所示，H'行业以员工所有收入为基数缴纳住房公积金，M'行业以员工的工资和奖金为基数缴纳住房公积金，L'行业仅以员工的工资为基数缴纳住房公积金。H'和M'行业在缴费前的收入差距是(a－b)，缴费后的收入差距是［(a－b)(1+T)+0.1Tb］，缴费前后收入差距变化的比例为［T+0.1Tb/(a－b)］(由缴费后差距减去缴费前的差距，再除以缴费前的差距，下同)，由于H'行业的月收入a大于 M'行业的 b，所以［T+0.1Tb/(ab)］大于T，也大于0，即实施公积金缴费后，H'行业与M'行业的收入分配差距扩大了至少T。

同样，M'和 L'行业在缴费前的收入差距是(b－c)，缴费后的收入差距是［(b－c)(1+0.9T)+0.2Tc］，缴费前后收入差距变化的比例为［0.9T+0.2Tc/(b－ c)］，由于 M'行业的总收入 b大于 L'行业的月收入 c，所以［0.9T+0.2Tc/(b －c)］也大于0，即实施公积金缴费后，M'行业与L'行业的收入分配差距也扩大了。

同理，H'和M'行业在缴费前的收入差距是(ac)，缴费后的收入差距是［(a －c)(1+T)+0.3Tc］，缴费前后收入差距变化的比例为［T+0.3Tc/(ac)］，由于H'行业的总收入a大于L'行业的月收入c，所以［T+0.3Tc/(a－c)］也大于0，即实施公积金缴费后，H'与L'行业的收入分配差距也扩大了。

2.3 微观层面

在微观层面上进行分析比较时，笔者将分析比较的范围进一步缩小，比较范围由同一地区行业之间的比较缩小到同一企业内部不同员工间的比较。在企业内部进行比较分析时，由于没有了地区和行业的差异性，所以一个企业内部所有员工适用同样的缴费基数和同样的缴费比例，因此，以下的假定将被认为是合理的:企业以员工的月收入为基础缴费，且适用相同的缴费比例T。依据企业的实际情况，一个企业内部员工可以按照收入不同分为三种:高收入员工(H'')、中等收入员工(M'')、低收入员工(L'')，他们的月收入分别是 a、b、c。于是，我们可以得到同一企业内部不同员工之间的收入分配差距分析表，如表4:

表4 同一企业内部不同员工之间的收入分配差距分析表

如表4所示，在缴纳住房公积金之前，H''与M''员工之间的收入差距是(a－b)，在缴纳住房公积金之后，H''与M''员工之间的收入差距是［(1+T)(a－b)］，缴费前后 H''与 M''员工之间收入差距变化了［T(a－b)］，变化比例为T(由缴费后差距减去缴费前的差距，再除以缴费前的差距，下同)，由于H''员工的收入a大于M''员工的收入b，所以［T(a－b)］大于0，也即，在缴费前后H''员工与M''员工之间的收入差距绝对数扩大了［T(ab)］，扩大的比例为T。

同样，在缴纳住房公积金之前，M''与L''员工之间的收入差距是(b－c)，在缴纳住房公积金之后，M''与L''员工之间的收入差距是［(1+T)(bc)］，缴费前后M''与L''员工之间收入差距变化了［T(b－c)］，变化比例为T，由于M''员工的收入b大于L员工的收入c，所以［T(b－c)］大于0，也即，在缴费前后M''员工与L''员工之间的收入差距绝对数扩大了［T(b－c)］，扩大的比例为T。

同理，在缴纳住房公积金之前，H''与L''员工之间的收入差距是(a－c)，在缴纳住房公积金之后，H''与L''员工之间的收入差距是［(1+T)(ac)］，缴费前后H''与L''员工之间收入差距变化了［T(a－c)］，变化比例为T，由于H''员工的收入a大于L''员工的收入 c，所以［T(a－c)］大于0，也即，在缴费前后H''员工与L''员工之间的收入差距绝对数扩大了［T(a－c)］，扩大的比例为T。

综合上述三种不同层面的分析，中国现行的住房公积金缴费政策都扩大了不同地区、不同行业、不同员工间的收入分配差距，收入分配差距扩大的程度受到公积金缴费比例、缴费基数、缴费额度等因素的影响。本文在从单个视角分析时，简化了其他次要影响因素，如果把次要因素也考虑进来，那么公积金缴费政策对收入分配差距扩大的影响将会更加明显。

3 住房公积金缴费政策对收入分配差距影响的后果

3.1 低收入群体福利的“累退性”

中国建立住房公积金制度的初衷就是为了保障参与职工对住房的需求，增进社会成员尤其是社会低收入群体的住房福利，从理论上来说，只有中低收入群体获得的住房福利大于或者接近于高收入群体的住房福利，才能体现出住房公积金制度的建设初衷，但是目前的公积金缴费政策对中低收入群体的住房保障不仅不足，而且还导致了不同群体间收入分配差距的扩大。这种收入分配差距的扩大带来了中低收入群体在住房福利分配上的“累退性”，这种“累退性”主要体现在:中低收入群体收入较少，但相对于高收入群体来说，其却贡献了整个制度运行所需的绝大多数资金。

具体来看，在住房公积金的整个体系内，高收入群体所占比重较小，中低收入群体所占比重较大。从住房公积金缴纳的绝对总量上来看，中低收入群体贡献了更多的住房公积金，但是最终他们从住房公积金体系中所获得的福利却比高收入群体少，其带来的结果就是，低收入群体用自己的低息“储蓄”补贴了高收入群体的住房福利。［3］可以说，中国住房公积金制度并不能完全实现对参与职工的住房保障。

3.2 制度公平性的缺失

目前的住房公积金缴费制度亦有可能带来另一种影响，那就是公平性的缺失。公平性的缺失不仅体现在地区之间的缴费差异，还存在于同一地区内部不同行业间的缴费差异。公平性的缺失不但会降低社会成员参加住房公积金制度的积极性，进而增加偷、逃、骗住房公积金等负面事件，同时公平性的缺失也制约了整个住房公积金制度实施的效果。［8］

3.3 居民间收入差距进一步扩大

基尼系数是用来衡量一个国家收入分配差距的重要指标。根据国际一般标准，当基尼系数小于0.4时，表明居民收入差距较为合理;当基尼系数大于0.4时，表明居民收入差距较大;当基尼系数大于0.6时，表明居民收入差距较为悬殊。中国2012年的基尼系数为0.474，已经处于警戒线以上。［9］通过上面的分析，可以发现，不管是公积金缴费比例差异，或是公积金缴费基数差异，亦或是公积金缴费额度的差异，这些差异都扩大了居民间收入分配差距。如果无法改变这种政策的差异性，那其必将进一步扩大居民收入差距，这也会给政府控制或降低目前的基尼系数带来新的挑战，甚至增加社会的不稳定因素。

4 优化住房公积金缴费政策的建议

通过以上对中国住房公积金缴费制度及其影响的分析，可以看出，中国目前住房公积金缴费制度的设计存在着不合理的地方。这种缴费政策扩大了地区、行业和企业内部不同人群之间的收入分配差距，缴费制度对收入分配差距的影响，不仅扩大低收入群体住房福利“累退性”，同时也威胁到了整个制度的公平性。要使住房公积金制度真正维持或者缩小不同群体间的收入分配差距，并发挥保障中低收入群体住房需求的作用，笔者认为应当从以下几方面着手，适当地改变现有的住房公积金缴费政策。

4.1 统一各地区间的缴费比例

由于各地区经济发展差异客观存在，制定一个全国统一的缴费比例并不现实。一个可行的方法是把全国各地按照经济差异性分为三个区域，即高收入地区、中等收入地区、低收入地区，然后，在划定的地区内实行统一的缴费比例，这一缴费比例的确定应当综合考察该区域的经济、政治、社会等因素。通过此方法，可以先把各区域的差异稳定下来。待时机成熟，再把全国各地的公积金缴费比例进行统一。

4.2 缩小行业和单位间的缴费基数差异

缴费基数的差异扩大了各行业和各单位原有的收入分配差距，适当缩小这种差异将是一种可行的缩小收入分配差距的方法。具体做法是，由中央住房公积金主管部门根据国家规定的“年度月平均工资”的含义，明确制定缴费基数适用方案，并且要求各单位严格执行，对于违反规定的行为实施处罚措施，限制地方、行业、单位的选择自主权。

4.3 限制缴费额度差距

由于收入分配差距的天然存在，即使缴费比例和缴费基数都一样，高收入群体和低收入群体依然会存在收入差距，其在住房公积金体系中所能得到的住房福利亦会有差距。因此为了体现出住房公积金制度对参加该项目职工的住房保障作用，要在处理好公平与效率的前提下，有必要在制度层面上限制公积金缴费额度的差距。按照国际惯例，收入差距在3～6倍之间是比较合适的。我国公积金缴费额度，应把目前大多数城市10倍以上的差距调整到较为公平的额度内，以遏制公积金缴费额度非理性差距导致的整体收入分配差距的进一步扩大。只有这样，才能在最大限度保障参与职工住房保障的同时，维持或者缩小高低收入者之间的收入分配差距，使参与职工能够真正的享受到经济社会发展的成果。

［1］ 佟颖.我国住房公积金制度理性探讨［J］.现代商贸工业，2012(20):44－45.

［2］ 薛燕.简析当前住房公积金存在的问题及对策［J］.经济问题探索，2011(8):189－190.

［3］ 彭霞.我国住房公积金制度公平性研究［J］.经营管理者，2009(12):26－27.

［4］ 关于2012年度上海市调整住房公积金缴存基数和月缴存额上下限的通知［EB/OL］.(2012－06－19).http://www.shgjj.com/html/zyxw/45796.html.

［5］ 国企隐性福利高 公积金差距近50倍［EB/OL］.(2013－01－04).http://observe.chinaiiss.com/html/20131/4/a59a90.html.

［6］ 公积金缴存差距高达141倍 成高收入者避税手段［EB/OL］.(2013 － 01 － 08).http://www.cfnews.cn/index.php?m=content＆c=index＆a=show＆catid=144＆id=685.

［7］ 江吉秀.社会保障制度:住房公积金管理存在的问题和对策［J］.中国劳动关系学院学报，2008，22(3):71 －74.

［8］ 张达梅.住房公积金制度的公平缺失与调整［J］.江淮论坛，2006(1):43－46.

［9］ 官方首次透露近十年基尼系数 收入差距大亟待改革［EB/OL］.(2013 － 01 － 19).http://finance.sina.com.cn/china/20130119/080614339102.shtml.