用大都市区撬动经济发展:奥巴马政府城市政策论析

曹升生

(渤海大学历史系，辽宁锦州121013)

作为美国现代历史上第一位出身于城市的总统，奥巴马重视城市事务并多有建树，这突出表现在他在竞选时就以“大都市区”概念来审视美国城市政策，就任后设立白宫城市事务办公室(the White House Office of Urban Affairs)，敦促交通部、教育部等部门与住房和城市发展部在城市问题上进行跨部门合作，启动“希望社区”(Promise Neighborhood)和“选择社区”(Choice Neighborhood)计划，等等。由于这是美国联邦政府首次较大力度地应对大都市区问题，因此，其政策的背景、内容、特点和走向，都值得认真梳理。

1 奥巴马政府制定城市政策的背景

奥巴马的政治生涯是从种族问题遗毒严重的芝加哥南区(South Side)开始的，这个基层工作让他对城市问题有了实际的感受。这份经历使他不同于其他二战后历任总统，也让许多城市学者对奥巴马政府的城市政策寄予厚望。只是美国城市发展到今天，已经步入城市化的成熟期——大都市区化阶段，其内在动力和外在表征已然不同于以往，因此联邦政府制定城市政策时需要新的思维。

美国城市的发展经历了两个阶段。从殖民地时期到1920年是第一阶段，此际人口由农村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再发展为大城市，以单核城市的发展为主，属传统城市化时期。1920年以后是第二阶段，郊区优先发展，构成以多中心为主要特征的大都市区。1940年，美国几乎有一半人口居住在大都市区内，成为一个大都市区国家;1990年，一半以上的人口居住在百万人口以上的大型大都市区，又向大型化方向迈进了一步。［1］大都市区化的美国具有两大显著特征，一方面是中心城市成为黑人等少数族裔的聚集地，而白人逃逸到郊区，形成贫穷的城市、富庶的郊区局面;另一方面是大都市区内地方政府层出不穷，县、镇、市、专区和校区等五种地方政府纵横交错，各自为政，呈现马赛克式的碎片化特征。

美国联邦政府涉足城市事务始于新政时期。罗斯福所设置的四大机构——工作进程署(WPA)、公共工作署(PWA)、联邦住房管理署(USHA)和联邦国家抵押协会(FNMA)，不但给城市投入了大量资金，还直接插手城市的住房等事关民生的重大问题，标志着联邦政府正式介入城市事务。此后历届美国总统在城市问题上有进有退，大体上形成了以约翰逊为代表的积极介入型，以里根为代表的消极退缩型和以尼克松为代表的中间型。［2］

奥巴马如何与时俱进制定切实可行的城市政策，自然是许多人翘首企盼的。当然，不乏一些智库的城市学专家为奥巴马出谋划策，美国第一大智库布鲁金斯学会大都市区项目组的专家，即为其中的翘楚，比如布鲁斯·凯茨(Bruce Katz)、威廉·菲莱(William Frey)、安东尼·唐斯(Anthony Downs)等，他们时刻关注着当代美国大都市区的走向及其与美国经济社会兴衰与共的事实。其中凯茨曾任奥巴马过渡团队成员，并是住房与城市发展部部长多诺万的顾问团成员。

自2008年至今，布鲁金斯学会发布了有关美国城市的一系列报告，其核心观点如下:［3］第一，美国是一个真正的大都市区国家，大都市区是国家经济发展和社会繁荣的引擎。美国有366个大都市区，其中最大的一百个大都市区虽然只占国土面积的12%，但是人口占据了全国的65%，研究型大学占全国的67%，工作岗位占全国的68%，学士学位及以上的人员占全国的75%，知识经济类工作占全国的76%，专利占全国的78%，航空货物运输业务占全国的79%，受国家科学基金会和国家卫生院资助的科研占全国的80%，研发人员占全国的81%，风险资本占全国的94%，公共交通占全国的95%。概言之，大都市区集中了攸关国家兴衰的创新、人力资本和基础建设等元素。第二，先前的联邦城市政策存在缺位、多余和衰朽三个弱点。缺位是指像美国这样一个幅员广阔、地区差异明显的国家，显然需要中央政府在许多领域发挥领导作用，比如在创新、基础建设和为跨越数州疆界的问题(如温室气体排放量问题)设定蓝图等，但是联邦政府基本置身事外。多余是指联邦政府不顾大都市区各自具体情况，强迫州和地方政府实施中央的项目，比如置换低收入家庭的住宅，这样就束缚了城市、郊区和州政府行事的灵活性。衰朽是指华盛顿在机构改革方面自甘落后，许多项目、政策和功能停留在几十年前的水平，臃肿低效，无法适应21世纪的挑战。更重要的是，华盛顿无视大都市区的重要性及其对国家经济的驱动作用。第三，美国大都市区政策必须依循三个原则:首先，联邦政府必须在相应的领域发挥领导作用，这是因为当前挑战的规模和涉及地域都非常大。具体而言，联邦政府必须在影响大都市区发展的三个领域——全球化、工资停滞和气候变化制定蓝图，加强指导，强化规范。其次，联邦政府必须在充分考虑大都市区各自经验的多样性的基础上，授权大都市区各级政府在执行联邦项目方面享有一定的灵活性，以释放创新和经验的潜能。最后，联邦政府必须优化表现，从根本上改变行事方式以适应这个已经变化的世界。

在2008年竞选时，奥巴马在美国市长联合会上发表了演讲，他认为美国城市已经发生了历史性变化，需要政府与之结成新的伙伴关系;城市尤其大都市区是创新的温床;美国需要将强大的城市作为地区经济增长的核心;华盛顿必须抛弃仅关注城市而漠视大都市区的城市政策，停止将城市看作负担，应将其视为解决美国当前经济危机的方法。奥巴马更承诺，他将发展新型城市战略。［4］

2 奥巴马政府大都市政策的内容

奥巴马于2009年2月19日即签署行政命令成立了白宫城市事务办公室，并任命原纽约市下属的布朗克斯区主席阿道夫·卡里农(Adolfo Carrion)为主任，这表明奥巴马确实重视城市事务。白宫城市事务办公室的功能体现在五个方面:为美国制定一个城市和大都市区蓝图，并向华盛顿决策者推介;对联邦政策进行评论以决定其与大都市区的相关性和对大都市区的影响;同联邦政府诸部门合作，帮助制定、策动和实施新一代统筹发展的大都市区政策和项目;引导、推动联邦政府成为一个信息平台，变得更加明智和负责任;同大都市区领导和机构进行接触，同联邦政府结成新型伙伴关系。［5］

2009年7月13日，白宫城市事务办公室主办了城市和大都市区事务圆桌会议，奥巴马发表演讲，他承认当前美国的城市面临严峻危机，但联邦政府要做的不仅仅是帮助它们挺过危机，更要为城市的未来建立一个崭新的、坚固的、强大的根基，这就需要一个新的战略，该战略将通过竞争性、可持续性和包容性增长而提高城市和大都市区的机会。奥巴马强调不能再将城市和郊区分而治之，美国迫切需要一个新式的、富于想象力的、详实的蓝图来反映现实，并将机会带到大都市区的每一个角落。奥巴马提到了在城市问题上的跨部门合作。奥巴马特意援引了丹佛市、堪萨斯市和宾夕法尼亚州因地制宜制定政策实现复兴的案例，鼓励城市发挥创造性解决自己的问题。［6］

白宫城市事务办公室成立后迅速组建了城市政策工作组，就四个问题展开工作。［7］第一，评议以地理为基础的政策(Place-based Policy Review)。“地理基础”态度是一个迟来的努力，它的目的就是要让地理更好地服务于人。2008年夏天，奥巴马指示管理与预算办公室、国内政策委员会和白宫城市事务办公室对联邦项目如何影响地区进行联合调研。这四个部门在2009年8月11日联合发布了一份备忘录，界定了地理基础政策的定义:它是一个旨在从地方或地区层面成功促成商业网络或集群的项目;它是一个通过以社区为基础的方案解决拨款、再开发和金融开发，最终提高住房拥有率的联邦项目;它是一个面向地方人力开发组织并将之同提高就业联系起来的联邦项目。同时也宣布了地理基础政策的三大原则:首先，目标清晰、可以量化，在被仔细评估后，引导投资和监管。其次，打破联邦政府内条块分割、各自为政的桎梏，接触各级政府和非营利组织、商界领袖、社区成员，并与之结成协作关系。最后，尊重美国由众多不同的区域经济体和生态系统组成的事实，加强区域统筹发展。第二，社区可持续发展计划(Sustainable Communities Initiative)。该项目的宗旨是协调联邦的政策、项目和资源，援助城市、大都市区和农村，建立可持续发展的社区。它要求统一联邦的交通、住房、用水、经济和环境政策等。更重要的是，它意味着联邦部门的行动和投资，将以可量化的方式，帮助社区和地区做出明智的可持续投资选择，为所有收入阶层的居民提供住房，支持形式多样的交通方式。第三，区域创新集群计划(Regional Innovation Clusters Initiative)。该项目旨在提高增长的质量，在大都市区的重要工业中心创造更多的就业机会，让每个大都市区形成一个产业集群，聚集众多的公司和研究机构，生产出更多可供出口的货物和服务。第四，社区复兴计划(Neighborhood Revitalization Initiative)。这个项目希望在城市和大都市区创造“机会社区”，手段是通过协调联邦的政策和项目，为低收入家庭儿童提供援助。其核心是协调联邦的住房项目(如选择社区计划)和教育项目，辅以健康服务和公共安全方面的帮助。

为了宣讲奥巴马的城市政策，贯彻奥巴马鼓励地方政府创新的精神，该工作组奔赴一些大都市区考察，自2009年6月23日在宾夕法尼亚开始考察，到2009年12月14日在亚特兰大结束考察，该工作组共考察了八个城市，其中两次在芝加哥进行考察。

在具体财政拨款和项目实施上，2010年预算中拨付了1.5亿美元以实施一个崭新的社区可持续计划，为大都市区提供授权，各部门将统一交通、住房、土地使用规划问题，以减少拥堵。住房与城市发展部2010年预算中给新的选择社区计划拨付了2.5亿美元，用于补贴住房密集的衰败社区，它的目的不是扩大经济适用房的数量，而是要在更大范围内复兴那些当前贫困但具有可持续再开发潜力的社区。奥巴马当局还发动了希望社区计划，其目的是对衰败地区进行投资，以图迅速提高学校教育质量，加大对儿童的早期辅助。受哈莱姆儿童区项目启发，该项目已在纽约哈莱姆区一极度穷困地区施行逾十年，其内容是指导和帮助父母，提高照顾孩子的质量，发展课后项目，督导、监测儿童的学业，其目标是让该地区的孩子能够健康茁壮地成长。2009年国会通过的《美国复兴和再投资法》(ARRA)拨付7.5亿美元培训新兴产业工人，目的是将人力发展同地区竞争性工业部门联系起来。［8］

2011年7月，奥巴马发动了“强大的城市，强大的社区”(Strong Cities，Strong Communities，简称SC2)计划，希望通过经费资助、技术指导、提高公私伙伴关系等形式帮助地方政府制定和实施经济发展战略规划，从而实现长期繁荣。首批入选的六个城市是:宾夕法尼亚州的切斯特、俄亥俄州的克利夫兰、密歇根州的底特律、加利福尼亚州的弗雷斯诺、田纳西州的孟菲斯和路易斯安那州的新奥尔良。六个月后，奥巴马又签署行政命令建立了跨部门的“强大的城市，强大的社区理事会”，以此来推进SC2计划，加强协调组织能力。该机构挂靠在住房与城市发展部，由来自19个联邦机构的官员组成。2012年6月，住房与城市发展部和经济发展署宣布它们将联合出资1 100万美元，资助上述六个城市以外的城市发展经济，同时成立一个SC2国家资源网络中心。经过激烈竞争，北卡罗来纳州的格林斯波罗、康涅狄格州的哈特福德和内华达州的拉斯维加斯入选，每个城市获得一百万美元的资助。

3 奥巴马政府大都市区政策的特点和走向

虽然奥巴马政府的任期尚未结束，全面评价其城市政策为时尚早，但可从二战后历届总统城市政策的大背景下，进行初步的评估。

首先，奥巴马总统成立了白宫城市事务办公室。这一直属于总统行政办公室的机构，极大地提高了城市事务在总统议程中的重要性。奥巴马此举与当前美国的总体趋势是相吻合的:第一，城市和大都市区是国家繁荣的引擎，也是实现其他国家优先议程的工具，但是另一方面，美国的城市、郊区和大都市区在过去20年里发生了翻天覆地的变化，因此联邦政府必须与时俱进，直面当前的现实;第二，该办公室的创立，也反映了一种趋势，即21世纪问题的复杂性需要多维度的应对，换言之，今天的挑战更需要统筹协调;最后，它也是对新型联邦主义的一个理解。联邦政府依赖一个涵盖州政府、地方政府、私人、非营利机构和掮客的复杂网络来完成一系列目标，在当前经济、社会和环境压力面前，成立白宫城市事务办公室是塑造新型联邦伙伴关系的一个尝试。

其次，奥巴马大都市区政策的三个核心目标是:增强美国的经济竞争力，最大程度上实现机会平等和提高环保意识。［8］众所周知，奥巴马是在美国遭遇空前的经济危机的大背景下当选美国总统的，如何集思广益在最短时间内重振美国经济是其职责所在。但当代美国的一个基本事实是，大都市区已成为美国经济繁荣和国家强大的动力和载体，［9］因此，制定城市政策必然是从服务于复兴美国经济的角度出发的。通观其城市政策，可以发现奥巴马是沿着“城市富则地区兴，地区兴则国家强”的思路，来制定以大都市区驱动美国经济为核心的城市政策。从这一点看，奥巴马政府的大都市区政策确实高瞻远瞩，用意深远，这也正是布鲁斯·凯茨始终将奥巴马的城市政策置于《美国复兴和再投资法》视野内的原因。［10］在他看来，《美国复兴和再投资法》给城市投入很多资金，就创新而言，该法案投入几十亿美元用于研究和开发，通过已有的渠道(国家卫生院、国家航空航天局、国家海洋和大气管理局)和能源部新设的高级研究项目部(ARPA)来实施。能源部这个新机构将支持尖端能源技术，缩小基础研究和产品商业化之间的过程。在人力资本方面，该法案投入几十亿美元资助教育，其中包括拨付给州政府的几亿美元，以及给城市校区的创新资助。在基础建设方面，该法案投入几十亿美元维修旧的基础设施。在提高生活质量方面，该法案也投入几十亿美元，并通过税收等方式推动能源翻新、内城商业开发、社区发展，扩大轨道交通，清除棕色地带。所以凯茨对奥巴马的举措还是持乐观态度。机会平等显然是着眼改善美国根深蒂固的居住区隔离造成的诸多社会问题。追根溯源，居住隔离同教育隔离、就业隔离一道构成隐形的种族歧视，是民权运动后种族矛盾的藩篱，选择社区计划和希望社区计划就是冲破这些藩篱的有效手段之一。至于环境可持续发展，就其影响而言，是联邦不得不考虑的问题，因为大都市区碳排放量高达全国的65%。

这三个目标，倘若置于新政以后联邦政府城市政策的大背景下，可能更清晰。据美国城市史著名学者哈里甘(Harrigan)和沃吉尔(Vogel)的研究，美国城市发展到今天，决定了联邦政府城市政策必须认真考虑下列四个因素:第一，充分考虑人口增长和地区间移民的影响;第二，直面中心城市衰败恶化问题;第三，认识到当代美国大都市区在住房、教育和就业上普遍存在的不平等，并予以解决，否则必然加速美国社会的两极分化;第四，解决郊区蔓延问题。［11］445－446这就说明，奥巴马政府的城市政策究其本质，并不是要解决城市的根本问题，而是要利用城市来为政治服务。那么奥巴马政府的大都市区政策到底会取得哪些实质性的进展，就需要考虑到总统之外的制度性因素了。

新政以来的美国历史表明，联邦政府在制定和实施城市政策方面确实存在强项和弱项。比如，在设定目标方面，就经常受到国会的阻挠。在政策协调方面，各联邦部门也是各行其是。另外，在资金是否按照计划执行方面，也表现不佳。但是，联邦政府在转移支付方面，在执行那些责任明确、资源充足、两党一致认同和可以量化的项目方面，在执行高等法院命令方面，都有上佳表现。［11］446－448从深层次上说，在美国形成一个全国性的城市政策是非常艰难的，其中最强大的阻力来自于美国的政治结构和政治文化传统，政治结构也就是美国的联邦主义和三权分立体制，前者表明50个州在执行联邦城市政策方面不可能步调一致，后者也表明不同部门在城市问题上形成共识是不可能的。按照奥巴马签署成立白宫城市事务办公室的行政命令，财政部、司法部、商务部、劳工部、健康与人力资源部、住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部、环保总局等十个联邦部门必须在城市问题上进行协调，但其实施的难度可想而知。同时，美国的政治文化一直强调个人主义，反对中央集权，这既是殖民地经验的遗产，也是杰斐逊所推崇的村镇民主的延伸。［11］461－464

最后，奥巴马在城市政策方面的举措，既反映了联邦政府开始转变对城市和大都市区的观点，也表明联邦政府在促成大都市区繁荣方面的角色也在发生转变。倘若要全面实现大都市区视野下的城市政策，那么联邦政府就必须进行系统性的结构改革，目前奥巴马总统的作为仅仅是个开始。按照布鲁斯·凯茨的观点，奥巴马还必须克服五个障碍:第一，当局的大都市区政策必须超越以地理为基础的计划。第二，当局在进行投资的同时，也要进行内部改革，尤其要锻造一支精干高效的联邦职员群体。第三，当局要界定和执行一个连贯一致的联邦主义蓝图，构建新型的、涵盖各级政府的联邦体系。第四，当局必须帮助大都市区按照其经济地理的界限提高治理水平。第五，行政当局必须说服当前已呈巴尔干化的国会。［12］

从技术层面而言，现在如何评价选择社区和希望社区的执行效果已经成为一个问题。［13］另外，美国总统中在城市政策上虎头蛇尾的大有人在，比如约翰逊在1965年成立住房与城市发展部时踌躇满志，但在卸任前却抱怨说城市是他最为讨厌的问题。奥巴马能否真正在城市问题上有所作为，世人拭目以待。

［1］王旭.大都市区化:本世纪美国城市发展的主导趋势［J］.美国研究，1998(4):67－69.

［2］Savitch H V，Osgood Jr J L.Bulpitt in America:Presidential Approaches，Territorial Politics and the Field of Urban Policy［J］.Government and Opposition，2010，45(5):406 －435.

［3］Metropolitan Policy Program at Brookings.MetroPolicy:Shaping a Federal Partnership for a Metropolitan Nation［R］.Brookings Institution，2008.

［4］Obama B.Remarks to the US Conference of Mayors［EB/OL］.(2008－07－21)［2012－05－28］.http://www.presidency.ucsb.edu/ws/pid=77555.

［5］Katz B.The White House Office of Urban Policy:Form and Function［EB/OL］.(2009 －02 －12)［2012 －03 －22］.Speech to the NYU School of Law.http://www.brookings.edu/research/speeches/2009/02/12-housing-kat.

［6］Office of the Press Secretary.Remarks by the President at Urban and Metropolitan Policy Roundtable［EB/OL］.(2009－07－13)［2012 －03 －23］.http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-at-Urban-and-Metropolitan-Round-table.9.

［7］Urban Policy Working Groups［EB/OL］.(2013 －03 －25).http://www.whitehouse.gov/administration/eop/oua/initiatives/working-groups.

［8］Turner M A.New Life for US Housing and Urban Policy［J］.City＆ Community，2010(9):32－40.

［9］Sassen S.Cities Today:A New Frontier for Major Developments［J］.The Annals of the American Academy of Political and Social Science，2009(1):53 －71.

［10］Katz B，Bradley J.Metro Connection［J］.Democracy:A Journal of Ideas，2011(20):53 －63.

［11］Harrigan J J，Vogel R K.Political Change in the Metropolis［M］.New York:Longman，2000.

［12］Katz B.Obama’s Metro Presidency［J］.City ＆ Community，2010(9):28－30.

［13］Smith R.How to Revaluate Choice and Promise Neighbourhoods［R］.Perspectives Brief 19，Urban Institute，Washington D.C.March 1，2011.