影响生育的国外家庭政策分析

周云

影响生育的国外家庭政策分析

周云

利用联合国公开发表的资料以及英国、加拿大和日本相关部门的官网信息，就低生育水平对不同国家家庭政策的影响以及有关国家对生育水平具有隐性或显性作用的家庭政策进行了分析。研究结果表明，低生育水平是有关国家态度转变的依据，态度的转变也带来了政策上的相应变化。三个国家的家庭政策具有明显的增强家庭养育子女经济实力、提升家庭照料子女能力以及促进家庭自身良性发展的作用。

国外家庭政策；生育水平；儿童补贴制度

一、引言

家庭存在的历史悠久，我们已经无法精确地判断家庭最早出现的时间。针对这样一个社会基层单位，联合国1989年决定将1994年定为“国际家庭年”，自此每年5月15日定为“国际家庭日”[1]，由世界最高管理机构来提倡全球对家庭的重视。在国际家庭年十周年之际，联合国曾强烈建议各国政府建立一个特殊机构，如家庭部或现有部门内的家庭政策协调中心，将家庭作为各国政策的优先考虑事项；[2]家庭政策应为政府工作的一部分，政策对女性、家庭和社会的重要性凸显。

各个国家针对家庭大多会有一些不同类别的国家政策。至于什么是家庭政策，目前在学界、政府部门，甚至倡导家庭政策的联合国还没有形成一个普遍的共识。①虽就“家庭政策”还没有一个共识的定义，但一些人的思考对我们有借鉴意义。例如，Bogenschneider就曾分析过美国20世纪90年代对家庭政策的各种研究。她提到，早在1978年，Kamereman和Kahn就定义“家庭政策”为“政府针对家庭或为家庭所做的任何事情”；后又有人认为家庭政策可以分为显性政策和隐形政策。显性的家庭政策是社会政策的一部分，侧重与家庭功能相关的家庭事务：家庭的形成、经济支持、生儿育女和家庭照料。参见Bogenschneider,Karen.Has Family Policy Come of Age? A decade review of the state of the U.S.Family Policy in the 1990s.Journal of Marriage and Family,2000,v.62(4):1136-1159.笔者认为，家庭政策可被理解为针对家庭的政策，其特点是政策涉及的主要对象应是家庭不同成员，政策的内容有利于家庭的建立与稳固发展，包括家庭规模、家庭经济状况和家庭基本生活。不同国家家庭政策的多寡和政策重点的偏倚反映的是这些国家根据本国国情的不同考虑。本文重点讨论不同国家执行的能影响生育的家庭政策。具体而言，笔者尤为关注当今低生育水平（总和生育率TFR低于2.1）国家的家庭政策。为在有限的时间和空间内了解各国相关的家庭政策现状，主要收集和分析了英国、加拿大和日本的家庭政策。这三个国家分别代表了当前生育水平相对低（TFR=1.6—1.85）、次超低（TFR=1.35—1.6）和超低生育（TFR＜1.35）的国家。

本文研究资料来自联合国公开发表的信息和所选国家相关部门的官网信息。根据家庭政策作用人群（例如父母和子女）和作用方式（单纯原则性政策、优惠及资金补助政策），笔者利用文献法和内容分析法将所收集到的资料进行归类和分析。通过对人口发展背景下家庭政策的系统分析，我们希望清晰展示当前国外部分国家家庭政策的策略以及这类政策对人口发展和家庭功能的隐性或显性作用。

二、相关国家的具体家庭政策

为利于分析与归纳，本文将侧重于对生育水平有直接影响的成家和抚养子女方面的家庭政策。其中有关结婚年龄的政策或法律、法规影响人们结婚和生儿育女的时间。与抚养子女相关的家庭政策直接关系到个人生育负担的轻重。一些家庭政策可减轻父母生育的经济负担，增强家庭养儿育女的能力。另一些家庭政策则可使家人合法地拿出时间提供家庭照料。家庭政策中很多涉及经济补贴，部分则是指导性或原则性的政策。这类政策是我们分析的内容。

图1 英国、加拿大、日本总和生育率的变化

表1 英国、加拿大和日本对本国生育水平的看法和政策（1976—2009年）

（一）英国

英国2005—2010年间的总和生育率是1.84（见图1），属于“相对低”生育水平国家。然而在过去的30多年里，英国始终对本国生育水平感到满意，也没有特别的生育政策。其生育政策属于“不干预”类型（见表1）。在这样一种背景下，英国仍有一些家庭政策，在我们来看，或者对于其他国家，这些政策能够并被用来影响生育水平。

1.成家。在英国的英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰，最低结婚年龄要求是16岁。然而不到18岁男女结婚时则根据登记所在地区的规定可能需要父母的书面同意书。[3]

2.生儿育女。英国政府规定父亲和母亲都可以休法定带薪产假。法定带薪孕产假[4]适用于孕产妇。国家规定雇主要支付孕产妇产前和产后的带薪假。享受这一带薪假的资格与在同一个工作单位工作的时长（产前一周前的15周时至少已工作了26周）以及工资多少（周均工资不低于109英镑）有关。有休孕产假资格的孕产妇，前6周可以拿到原周均工资的90%，另外33周可拿周标准收入的136.78英镑。法定陪产假[5]适用于新生儿的生物父亲、收养父亲或其他类别的准父亲（母亲的丈夫、伴侣或民事伴侣）。对这一陪产假资格的认定与孕产妇假相似；带薪工资也与孕产妇假相似，只是时间上大大少于孕产假。陪产假的时长是一周或者连续两周。

除有法定带薪假外，英国还有法定不带薪的父母假。[6]根据规定，每位父母都可以休不带薪的父母假，照看自己不满5岁的小孩。如果家有残疾子女，年龄放宽至18岁。可休父母假的另一要求是申请人受雇于他人且在这份工作上已连续工作至少一年。父亲和母亲可因每个不到5岁的孩子总共（两人之和）休不超过13周的父母假。尽管父母假是法定的不支付薪水的假期，但低收入家庭的父母可利用政府的“收入补助”政策得到一定数额的资金补助。

“收入补助”政策[7]面向的是可休不带薪父母假以及带薪或不带薪陪产假的低收入家庭的父母。若想得到这一资助，政府要求申请者是其他一些政府认定资助项目的受惠者，这一要求可简化审核手续或确定资助门槛。资助额度的计算相对复杂，个人可以通过网上匿名的存款、收入、开支等问题的测试后得到相应的资助额度信息。

不能享受法定带薪孕产假的孕产妇可以申请“孕期补贴”。[8]这种补贴的申请人必须符合下列条件：有工作但雇主不受法定带薪假规定的约束、是注册的个体户、交过二类国民保险税或拥有低收入豁免证、新近没工作的人。“孕期补贴”也有对以往收入的要求，每周平均工资超过30英镑就不能得到“孕期补贴”。符合要求的低收入家庭的父母生第一个孩子时还可以申请“确保生育补助金”[9]，获得针对生育的一次性500英镑的经济支持。

在养育子女的过程中父母可以得到其他一些政府家庭政策的支持。例如，家有16周岁以下或20岁以下在国家认定教育机构全职上学子女的父母可以申请“儿童税款抵免”项目[10]，通过少交或免交税来增加育儿经济能力。另一项“子女补贴”政策[11]对子女有年龄要求，但没有必须是同住的要求。这一政府补助的资金不用上税，申请资格不受个人收入和存款多少的限制。补助的多少有胎次的差异。第一个子女或独生子女每周可得20.30英镑，其他子女则一律每人每周获得13.40英镑的支持。父母还可为其子女建立“儿童信托基金”账户。[12]每个有资格的儿童新建账户时政府提供最多250英镑的鼓励资金，之后家人甚至亲友每年可向这一儿童信托基金账户中存入免税的3720英镑。

（二）加拿大

加拿大2005—2010年间的总和生育率是1.57（见图1），属于次超低生育水平的国家。1996年之前加拿大政府始终满意自己的生育水平，其生育相关的政策是“不干预”（见表1）。但这一局面在1996—2009年间被打破。加拿大政府终于承认生育水平“太低”，但没有任何官方行动来改变这种状态。然而，从家庭政策角度来看，加拿大政府确有一系列家庭友好型政策。这些政策从生育和养育方面给予家庭帮助，为家庭再生产打下坚实的基础。

1.成家。加拿大没有全国统一的法定结婚年龄，具体年龄因地而异。例如在英属哥伦比亚，19岁是法定结婚年龄。不足19岁的青年男女若想结婚需要征得双方父母的同意。[13]在魁北克，法定结婚年龄是16岁，但不到18岁就想结婚的年轻人也需有各自父母的同意。[14]

2.生儿育女。针对生产和照料新生儿，加拿大有“孕产妇及父母补贴”[15]，这是加拿大就业保险的一部分，申请资格受工作时长、工资水平的影响，过去是否缴纳过一定水平的就业保险费也是能否领取补贴的一个门槛。补贴水平不固定，目前最高的补贴每周可领501加元。关于补贴的时长，孕产妇最多可领取15周的补贴；父母补贴可由父亲或母亲申领，二人相加领取补贴的时长不能超过35周。

“加拿大儿童福利金”[15]则是加拿大税务局管理的一项与养育子女相关的家庭政策。凡有18岁以下子女的父母都可以申领。这项福利金免征税，国家每月支付。福利金的多少与子女数、居住地、家庭净收入以及子女享受其他福利状况有关。高胎次（如三胎及以上）的子女可额外获得更多一些补助。凡有资格领取这一福利金的家庭都自动享受“联邦政府托儿补贴计划”。[16]这一计划专门帮助有6岁以下子女家庭支付养育子女的费用。相关家庭的每个子女每月可领100加元的应税补助金。照料18岁以下身心残障子女的家庭还可额外得到免税的“残障儿童补助”；[17]这属于“加拿大儿童福利金”里的一项特殊补助，因此可领多少补助取决于家中有几个领取福利金的孩子以及家庭经济收入。另外一项特殊补助是“国家儿童福利金补助”（National Child Benefit Supplement），补助家有18岁以下儿童的低收入家庭。

养育子女的一大费用是子女的教育花销。加拿大政府意识到这种家庭经济需求，制定了一系列针对教育费用的家庭政策，帮助父母有计划地为子女教育储蓄。这些包括用于子女大学教育费用的“注册教育储蓄计划”[18]、“加拿大教育储蓄补助”和“加拿大教育基金”。父母、祖父母和亲友可为小孩向“注册教育储蓄计划”账号中存钱。在小孩上大学之前，每个孩子的账号下最多可存5万加元；存入的这笔钱所获利息不必缴税。为鼓励家长为子女教育储蓄，政府还会通过“加拿大教育储蓄补助”项目补贴加入“注册教育储蓄计划”小孩的账户。尽管这种补贴会根据亲友存入的多少以及家庭纯收入的多少有所差异，但7200加元是每个小孩最多可得到的政府补助额。“加拿大教育基金”专门针对获得“国家儿童福利金补助”的低收入家庭。一旦这类家庭在“注册教育储蓄计划”下开户，加拿大政府就会打入500加元至其教育账户上，以示奖励。之后也会每年打入同一账号100加元，直至小孩长到15岁。

（三）日本

日本2005—2010年的总和生育率为1.27（见图1）。1996年，日本政府就已经意识到生育水平“太低”，但并没有任何干预生育的政策（见表1）；然而到2009年就开始有“提高”生育水平的国家政策。在制定家庭政策的过程中，各项政策不断得到修正和完善，很多政府部门也都参与到实施家庭政策的活动中。例如，厚生劳动省就提出让更多男性休产假，促使新生儿父母共同养育子女；厚生劳动省前大臣长妻昭就曾在厚生劳动省内大力号召男性雇员响应政府的这一号召。①长妻昭任大臣时就提出要提高厚生劳动省内男性职员休育儿假的比例，要将2008年度2.3%的男性休假比例在2010年提高至10%。参见http://www.47news.jp/CN/201005/CN2010050101000489.html，2013-06-30.日本有关家庭的很多政策出自政府行政部门的最高决策机构内阁府。这一部门关注的政策领域之一就是“生活与社会”，政策内容直接关系到日本人的生育和照料。

1.成家。日本民法规定男性18岁、女性16岁才可以结婚，未成年的男女若想结婚则要征得父母的同意（731条和737条）。[19]

2.生儿育女。低出生率是日本政府担忧的重要问题，政府认为一定水平的生育率对日本经济的增长以及社会保障制度的延续至关重要。因此，政府将提高生育率作为最优先考虑的国家政策，期盼建立一个适合生儿育女的日本社会。[20]1990年遭遇总和生育率1.57的低水平后，日本政府开始积极着手提升生育率。2006年之前日本政府相关对策可参见其他研究。[21]2007年以来，日本政府确立了“建立支援儿童和家庭的日本”重点战略（2007年）、“新等待入托儿童0人作战”（2008年）、“2010—2014年儿童、育儿的愿景”（2010年）以及“儿童及育儿新体制”（2012年）。这些政策的目标是减轻养育子女的日常负担。

此外，日本政府还加强了孕产妇假和育儿假这类影响生产前后的家庭政策。如2009年政府修改了1991年制定的“与育儿和家庭照料相关的员工育儿假和照料假的福祉相关法律”（简称“育儿、护理休假法”，2010年6月实施），要求雇主缩短照看3岁以下子女雇员的工作时间，雇员有需求时可不加班。凡有学前儿童的雇员每年有5天的照料子女假（有两人以上子女的可休10天）。根据这一新法律，父母双方都休育儿假时，时长可延长至子女1岁2个月，但父母每人可休的育儿假仍为1年。政府特别鼓励男性参与养儿育女。如果子女出生8周内父亲休“产假”，之后他还可再休一次育儿假（原来的规定只允许休一次育儿假）。[22]

与个人生儿育女冲突最大的是工作和生活之间的矛盾。为缓解这一矛盾，日本内阁府于2007年牵头，由政府、地方公共团体、经济界、工商界协商起草了一份“和谐工作和生活宪章”和“推进和谐工作与生活行动指南”。所谓“和谐”的定义是：“每位国民在认识到人生的价值、充实地工作并负起工作责任的同时，在家庭和（或）社区生活中能够选择和实现育儿和中老年人生各阶段多样性生活方式。”[23]具体的目标是：（1）建立一个通过就业实现经济自立的社会；（2）建立一个能够确保有时间健康且丰富生活的社会；（3）建立一个有机会选择多种工作和生活方式的社会。[24]为达到这一目标，日本政府制定了非常明确的具体实现目标值；努力方向包括了就业率、休带薪年假的比例、女性生育头胎后继续工作的比例、男女休育儿假的比例等。2008年是这一政府政策实施的第一年。达到相关努力目标不一定要有政府的特殊政策，但需要雇主的大力配合与努力。政府所做的仅是提出大政方针，雇主要调整各自工作单位的具体政策来配合政府达到目标。

儿童补贴制度是政府利用经济手段提高生育率的另外一项家庭政策。这一制度是补助所有初中毕业（15岁之内）小孩的政策。根据2010年3月31日通过、4月1日执行的“儿童补助法”（“子ども手当法”，第19号法律），政府每月补助每个15岁以内儿童1.3万日元（2010年的标准）。2011年10月开始，政府补助根据子女年龄资助力度有所变化：0—3岁的小孩每月一律1.5万日元；3岁至小学毕业的小孩，家中老大老二每人每月为1万日元，老三以上则每人每月1.5万日元；中学生每月补助1万日元。[25]日本政府下大力气，通过不同类别的家庭政策，增强家庭育儿能力，期待间接影响生育水平。

三、主要结论与思考

对联合国资料的分析可以明显看出，低生育水平是相关国家改变对生育水平的态度进而改变有关政策的根据。家庭政策承载着影响生育水平的任务。从影响生育水平的角度来看，代表三类生育水平的英国、加拿大和日本的家庭政策各有特点却有共同的作用：减轻家庭生儿育女的经济负担，平衡和协调家人工作与家庭的发展，增加家庭提供照料的能力，以提高家庭保障功能。这些基本的政策目标或干预重点有通过促进生育和养育来扩大人口增长的作用。我们从三个国家的具体家庭保障政策可总结出一些特点。

首先，家庭政策的工作方向是全方位的，但又呈现出不同层次。针对同类人群（如孕产妇、学龄儿童家长）有不同层次的经济补助和支援系统。依据个人需求及经济承受能力来确定申请者可获得支持的家庭政策的种类和政策优惠程度。在有普适政策的同时，也有专门面向低收入家庭的特殊政策。通过政府的调整和资金资源再分配，尽可能地照顾到更大范围的民众。

第二，利用针对不同胎次的家庭补助政策，达到左右人口发展的潜在目的。英国的“子女补贴”制度对第一个子女或独生子女的补助略多，后面的子女可得的补助略少。加拿大则相反，对高胎次子女的补助高。而日本现在则将儿童经济补贴更为细化，只有3岁至小学毕业的子女的补贴有胎次区分，但受益儿童的年龄在不断提高（目前已扩展至15岁）。英国和加拿大针对胎次的家庭政策的含义与日本的略有不同。他们更多是从家庭保障的角度制定政策，然而这种政策却有间接影响或提升生育的作用。放在日本超低生育水平的人口因素背景下，日本的“胎次”家庭政策则有明显的鼓励生育的含义；政府期望通过这种政策缓解年轻夫妇对生育的畏惧心理，也体现出国家对个人生育行为的社会关怀。

第三，一些国家家庭政策运行的基础是国家有完善的税收制度和体系。税收制度是这些国家家庭政策落实的一个载体或平台。利用这一体系，政府可以直接通过免税和少收税来达到经济补偿相关家庭的目的。税收制度的建立和完善是一个长期的过程。然而一旦有了这种体制，就可以服务于政府的多项工作。

第四，几个国家的家庭政策也提示我们，政府的家庭政策不单是一个临时性的补助家庭政策，在一些国家其也有加强家庭功能、促使家庭自我良性发展的作用。英国的“儿童信托基金”和加拿大的“注册教育储蓄计划”等都有推动每个家庭自我规划家庭发展的功能。这种家庭政策是政府花小成本、家庭负主要责任、社会获最大收益的几方合算的家庭政策。这种长期执行且稳定的家庭政策也使家庭能感受到政策给家庭带来的实际益处，影响家中几代人的家庭规划和计划意识与行为。

最后，有了国家家庭政策，宣传这些政策也非常重要。只有让更多民众了解国家家庭政策，其政策才有可能得到正确和有效的贯彻和执行。英国、加拿大和日本都利用各种手段宣传和散发政府的家庭政策信息。在教育水平普遍高、物质生活好、网络资源丰富且个人有能力利用这些资源的国家更可通过网络发布大量相关信息。在英国和加拿大，很多家庭政策相关的申请和测评项目都是通过网络完成。在我国也已有这样的探索，例如北京市政府就利用政府的网络一站式地提供政府各个领域的各种政策和信息。

家庭政策已经成为世界各国政府重视的一个政策领域。虽然各国制定政策的背景和目的不同，但对人口发展的影响方向和力度却有相似的作用。生育既是未来家庭形成的基础，也是当今家庭的活动内容与目标之一。家庭的和谐发展决定大社会的稳定，家庭政策则有促进家庭稳固发展的重要作用。每个社会有必要了解与借鉴其他国家的家庭政策，中国也在进行相关的各种努力，包括对家庭政策的研究[26]，不断完善本国的家庭政策，更好地服务于国民。

[1]International Day of Families[EB/OL].http://www.un.org/en/events/familyday/,2013-07-01.

[2]Follow-up to the Tenth Anniversary of the International Year of the Family[EB/OL].http://daccess-ods.un.ort/TMP/9653671. htmldds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/402/15/PDF/N0940215.pdf?OpenElement,2010-09-15.

[3]Marriage and Civil Partnerships in the UK[EB/OL].https://www.gov.uk/marriages-civil-partnerships/overview,2013-07-06.

[4]Statutory Maternity Pay[EB/OL].https://www.gov.uk/maternity-pay-leave,2013-07-08.

[5]Paternity Pay and Leave[EB/OL].https://www.gov.uk/paternity-pay-leave,2013-07-12.

[6]Parental Leave[EB/OL].https://www.gov.uk/parental-leave/overview,2013-07-08.

[7]Income Support[EB/OL].https://www.gov.uk/income-support,2013-07-06.

[8]Maternity Allowance[EB/OL].https://www.gov.uk/maternity-allowance/what-youll-get,2013-07-06.

[9]Sure Start Maternity Grant[EB/OL].https://www.gov.uk/sure-start-maternity-grant/overview,2013-07-06.

[10]Child Tax Credits[EB/OL].https://www.gov.uk/child-tax-credit/overview,2013-07-06.

[11]Child Benefit[EB/OL].https://www.gov.uk/child-benefit/overview,2013-07-06.

[12]Child Trust Fund[EB/OL].https://www.gov.uk/child-trust-funds/overview,2013-07-06.

[13]Eligibility Requirement to Marry in British Columbia[EB/OL].http://www.vs.gov.bc.ca/marriage/howto.html,2013-07-02.

[14]Legal Age for Contracting Marriage[EB/OL].http://www.justice.gouv.qc.ca/english/publications/generale/maria-a.htm#age,2013-07-02.

[15]Employment Insurance Maternity and Parental Benefits[EB/OL].http://www.servicecanada.gc.ca/eng/sc/ei/benefits/maternityparental. shtml,2013-07-02.

[16]Canada Child Tax Benefits[EB/OL].http://www.servicecanada.gc.ca/eng/goc/cctb.shtml,2013-07-02.

[17]Child Disability Benefit(CDB)[EB/OL].http://www.cra-arc.gc.ca/cdb/,2013-07-03.

[18]Registered Education Savings Plan(RESPs)[EB/OL].http://www.cra-arc.gc.ca/tx/ndvdls/tpcs/resp-reee/.

[19]日本民法[EB/OL].http://law.e-gov.go.jp/htmldata/M29/M29HO089.html,2013-06-30.

[20]共生社会政策の推进[EB/OL].http://www.cao.go.jp/about/pmf2009/p18-19.pdf.

[21]周云.社会政策与日本人口的发展[J].人口学刊，2008，（5）.

[22]Introduction to the Revised Child Care and Family Care Leave Law[EB/OL].http://www.mhlw.go.jp/english/policy/affairs/dl/05. pdf,2013-06-30.

[23] 仕事と生活の調和とは[EB/OL].http://wwwa.cao.go.jp/wlb/towa/index.html,2013-06-30.

[24]仕事と生活の調和推進のための行動指針[EB/OL].http://wwwa.cao.go.jp/wlb/government/20barrier_html/20html/indicator.html, 2013-09-10.

[25]儿童补贴制度概要[EB/OL].http://www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/osirase/dl/h23_qa.pdf,2013-06-30.

[26]李亮亮.欧洲四国家庭友好政策及效应分析[J].中华女子学院学报，2013，（1）.

责任编辑：秦 飞

On Family Policies of the United Kingdom,Canada and Japan

ZHOU Yun

Based on published materials from the United Nations and information posted on internet from governments of the United Kingdom,Canada,and Japan.This article analyzes the effect of fertility on attitudes and policies among countries experiencing low level of fertility as well as family policies related fertility.Results from our study show that fertility level,especially which below the replacement level is one criterion for countries to change their policies. Three countries we selected are having family policies that enhance family economic condition for raising children, improve parent’s ability to care their children and promote sound development of families.

foreign family policies；fertility；child allowance system

10.3969/j.issn.1007-3698.2013.05.011

:2013-07-10

C913.68

:A

:1007-3698（2013）05-0061-06

周 云，女，北京大学社会学系教授，博士生导师，主要研究方向为社会文化人类学、文化与人口。100871

本文为教育部人文社会科学重点研究基地基金资助项目 “转型期我国家庭变动及问题研究”的研究成果之一，项目编号：10JJD840001。