兰州新区土地征收及地上附着物补偿若干法律问题研究

潘醒 朱东升 王勇

一、问题意识：问题的缘起及提出

兰州新区[1]建设是一项十分艰巨而复杂的系统工程。自2010年8月起在“兰州新区”建设过程中，据不完全调查统计，包括永登和皋兰两县境内的宗家梁、方家坡、小黑川、俞家梁、泉头、当铺、陈家梁、大庙等众多村中的耕地已经被全部征用完毕。目前兰州新区至少已经完成了7万亩以上的农村集体土地的征收工作，同时也存在着一些法律问题和一系列难题。其中一些是当前我国在土地征收、拆迁安置补偿中普遍存在的共性问题，一些却是在兰州新区建设中存在的特殊性问题。这些问题一方面影响着新区建设的速度和质量，同时也为兰州新区建设长远、稳定、和谐发展留下了一些理念上的缺陷和制度安排上的隐患，主要表现在以下几方面：

一是在理念上未严格遵循以人为本和依法建设的原则与理念。仅从新区对集体土地的征收补偿机制、补偿标准以及当前形成的一些补偿纠纷可以看出，新区为了以尽可能低廉的成本完成建设用地储备，在新区政府和当地农民之间，明显把15万农民所拥有的集体土地看作是利益博弈的主要对象，即只将800多平方公里的农村集体土地作为新区建设和发展的基本物质资源，而没有将当地15万农民看作是新区建设和发展的基本人口资源加以重视。

二是对国家现有的关于集体土地征收补偿方面法律、法规重视和落实不够，未严格按照国家法律、法规依法开展关于建设用地储备及拆迁安置、征收补偿工作。

三是各项具体工作开展的规范性程度不高，关于地方性政策与制度储备严重不足，对新区经济社会发展必需的制度、文化等软件条件缺乏系统的长远规划和准备。

四是在完成建设用地储备和征收农村集体土地时，未严格执行国家有关土地征收的程序性法律规定，也未根据法律授权因地制宜地建立规范、合理的地上附着物补偿政策及标准。

二、对兰州新区管委会制定的地方性补偿标准及其合法性审查

自2010年开始，在兰州新区筹备成立前后，先后以兰州市人民政府和兰州新区管委会的名义，制定颁布了两个关于征地补偿方面的规范性文件：

一是为了加强兰州新区控制区域内的规划管理，遏制乱搭乱建现象的发生，提升新区品味，优化发展环境，确保兰州新区规划建设管理的顺利实施，现就进一步做好严禁在兰州新区控制区域内乱搭乱建工作，兰州市人民政府于2010年8月15日发布了《关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》。该《通知》规定：“自通知发布之日起，永登县、皋兰县政府要加大执法力度，对兰州新区规划控制区域巡回检查，对非法建设行为依照《中华人民共和国城乡规划法》《土地管理法》的规定予以处罚，并强行依法拆除，拆除的违法建筑不予补偿。”

二是兰州新区管委会《兰州新区土地征收补偿、房屋重置价格及附属物补偿、集体土地上房屋拆迁安置若干规定（试行）》，其中第七条规定：根据《兰州市人民政府关于禁止在兰州新区控制区域内乱搭乱建的通知》，自2010年8月15日起，在集体土地、宅基地上突击抢建、改建、增建的房屋、临时棚舍、抢建的花草、苗木及其他设施等不予补偿。

上述两个规范性文件，根据我国立法法及相关地方性立法权限，其制定程序和实质性内容均缺乏基本的政策与法律依据，其合理性、合法性及其效力问题明显存在重大缺陷。

首先，该《通知》颁布于新城区建设规划获国务院批准之前，事实上截至目前，关于新城区土地规划与利用方案仍然未完成法定的审批程序（甚至关于整个新城区开发建设中的土地征收征用程序从一开始便处于非法状态，即“先斩后奏、先征后补、先征后批”）。因此，关于“自2010年8月15日起，在集体土地、宅基地上突击抢建、改建、增建的房屋、临时棚舍、抢建的花草、苗木及其他设施等不予补偿”的规定缺乏有效的法律和政策依据。

其次，该《规定》中明确适用的补偿标准是按照永登县、皋兰县的土地征收及地上附着物补偿标准为依据进行计算的（详见《永登县人民政府关于印发永登县城市房屋拆迁安置暂行标准的通知》永政发〔2009〕72号），根据该文件内容，其标准仅适用于“城市房屋拆迁安置”，不能直接适用于耕地征用补偿。即便通过兰州市人民政府或者兰州新区管委会的名义颁文，也明显超出了法律、法规明确规定的地方性立法权限。

再次，根据该《若干规定》内容，其第一条明确规定：“永登县、皋兰县分别制定的本县集体土地征收及地上附着物补偿标准。兰州新区征收土地时，拟征收的土地在永登县、皋兰县境内的，分别按照永登县、皋兰县的土地征收及地上附着物补偿标准执行。”由此可见，兰州新区提出的补偿标准是按照永登县人民政府《关于印发永登县城市房屋拆迁安置暂行标准的通知》的土地征收及地上附着物补偿标准为依据进行计算的，其明显不具有可参照性。

三、兰州新区建设中关于执行国家政策与法律方面存在的问题与不足

由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异。而我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范，各级政府直接参照《城市房屋拆迁管理条例》有关规定，导致其制定补偿标准随意性很大，补偿标准十分混乱，直接影响了拆迁的进程和效率。从当前已经出现的一些补偿纠纷来看，兰州新区和农户之间依据双方不同权利主张和补偿计算办法与标准，双方计算目标结果相差十分悬殊，争议明显且存在着巨大的差别。本文认为，兰州新区建设中关于执行国家政策与法律方面存在的问题与不足主要表现在以下几个方面：

一是当地绝大多数失地村民表示兰州新区征用土地补偿过于低廉，也没有依法尊重农村集体经济组织的基本权利，征用过程既没有召开村民大会，也没有与村民签订补偿协议。

二是由于城市房屋作为生活资料，其功能不同于作为农村基本生产资料的集体土地，农村集体土地承担着农民长远的社会保障功能。因此，不能按照2009年永登县人民政府《关于城市房屋拆迁安置暂行标准的通知》为标准，对农村集体土地上的附着物进行补偿。

三是从2010年下半年开始征地到2011年年底，兰州新区共征用了附近村庄近7万亩耕地，这近7万亩耕地是否经过甘肃省国土部门的批准呢？涉及的基本农田是否向国务院报批了呢？截至2011年年底，兰州新区共组织报批59个批次1330.7公顷土地用地指标，根据这些资料数据可以看出，而其中只有19960.5亩土地向国土部门进行报批[2]，剩余的土地皆为违法占用。

四是界定抢建、抢栽、抢种行为，必须以政府依法颁布征用土地公告确定的时间为界限。截至目前，兰州新区或者相关政府部门还未根据《征用土地公告办法》规定的程序与办法，依法向该地区发布《征用土地公告》等相关文件。因此很难说当地农民在承包地上栽种相关作物的行为属于不当行为，政府也没有充分的合法理由对该地上附着物不予补偿。《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条也同时规定“……非法建筑物、构筑物和在征用土地公告后抢建、抢栽、抢种的不予补偿”。由此可见，“征用土地公告”这一程序性规定在整个征地及补偿过程中是一个关键环节，如果不能完成这一行政行为的形式要件，则该行政行为无效。

五是征用集体土地及地上附着物补偿标准的制定，根据《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”因此，市、县级人民政府无权对此作出规定，兰州新区直接依照永登县政府制定的城市房屋拆迁安置标准，其不仅没有可参照性，而且根本不具有规范的法律效力。

四、对兰州新区建设中集体土地征收征用及补偿工作的一些对策建议

本文认为，结合兰州新区建设进度和征地补偿中出现的问题，今后兰州新区的农村集体土地征迁补偿工作，应当进一步重点加强以下几个方面的工作。

（一）规范拆迁补偿具体操作行为，完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿标准和程序

严格依法建立透明的拆迁补偿工作制度，在拆迁安置具体操作中要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定。首先，必须以合理补偿为基本原则，依法合理确定拆迁补偿标准。第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。由甘肃省人民政府在《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的基础上，对集体土地征用及地上附着物补偿进一步作出更加明确细致的规定，细化补偿项目并确定补偿计算标准，规定具体可行的计算操作方法。第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，规定严格的拆迁程序，包括农用地转用审批、土地征用公告、财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。

（二）健全拆迁补偿安置机制，完善失地农民的社会保障体系

要为失地、失房、失业的农民构筑一个合法权益的社会保障体系[3]，要防止“因拆迁致贫”，对弱势群众给予各方帮助、扶持。一是建立完善对失地农民重新就业培训的机制。失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。我们要根据农民的实际能力和市场的需求情况，转变他们的思想观念，提高他们的劳动技能。二是完善失地农民基本生活保障制度。包括最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。三是建立完善失地农民的司法救济机制。要疏通失地农民的司法救济途径，减少人为因素对资源配置的干预和不合理控制，防止和纠正拆迁中的不公正现象，遏制权力进入市场，以健全的司法制度，形成对农民利益保护的最后一道防线，切实保障和维护农民的合法利益。

（三）确立依法行政的观念，确保征地补偿工作依法进行

根据法律授权和立法权限，针对当前兰州新区建设的特殊性和现实要求，加快出台并落实失地农民低保和养老保险办法，妥善解决征地拆迁后农民搬迁过渡安置问题，加快经济适用住房建设，加强对失地农民的就业技能培训，拓宽就业渠道，解除失地农民后顾之忧[4]。征地拆迁工作由于政策敏感、矛盾多发，极易产生影响社会稳定的各种隐患。如果政府不确立并全面贯彻依法行政的基本观念，必将为新区建设和发展埋下严重的隐患。在处理征迁矛盾、解决纠纷和群众反映的重点和热点问题以及征地拆迁方面要坚持依法行政的观念，明确政策、明确标准、严格程序，切实维护政策的严肃性、公正性和公平性。

同时，兰州新区建设最大的直接收益是土地增值收益，但绝不能简单采用以往土地换资金等短期方式，不能把农民依法享有的土地权益当作利益博弈的对象，更不能把15万农民当作影响新区建设的假想敌[5]。兰州新区是兰州未来20年发展的希望，新区规划区域内15万当地农民是新区建设与发展的基础性力量与基本人口资源。因此，兰州新区的规划方案、征地拆迁、补偿安置等都应当以地方立法的形式确定下来，从而确保新区建设的有序性和长远可持续发展。

注释：

[1]随着2012年8月20日国务院以国函〔2012〕104号文件印发了《国务院关于同意设立兰州新区的批复》，批复甘肃省《关于设立兰州新区的请示》并同意设立兰州新区之后，兰州新区成为继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区之后第五个国家级新区，这也是西北地区第一个国家级新区。

[2]田国宝：《兰州新区圈地运动》中国深度报道 http：//blog.voc.com.cn/blog.html.2012.4.24.

[3]记者田保国先生在调查中发现，目前政府并没有为失地农民交纳医疗保险和养老保险费用。据老刘介绍：“上保险也可以，前提是个人必须一次交2万元的保险费，我们去哪里搞2万元呢？这不是明显坑人吗？”

[4]对于村民的未来生活出路问题，兰州新区管委会和中川镇政府近期举办失地农民再就业培训，但是由于多数村民祖祖辈辈以耕种为生，这种就业培训参加的人寥寥无几。据老刘介绍：“我一辈子就会种地，最多也就是打工，现在年纪大了，打工也没人愿意要了，培训也是白培训，浪费时间。”

[5]笔者认为，新区政府有必要组织专门人员或研究机构，对当地农民的年龄结构、文化教育程度、现有劳动技能、个人发展意愿等情况进行全面的摸底调查研究，除对60周岁以上的老年人员通过社会保障途径落实其生活及养老需求外，对其他有劳动能力的当地农民，结合兰州新区经济社会发展需要，通过分类培训、分类引导等多种途径，使其成为新区建设和发展的基础人口与劳动力资源。

（作者单位：甘肃农业大学，甘肃省永登县人民检察院，西北师范大学）