耕地资源安全保障路径

王曦

[摘要]保障耕地资源安全是国家经济社会持续稳定发展的必然要求。目前我国耕地资源安全状况不容乐观。中央政府、地方政府和个体农户三方博弈谋求利益最大化，现有保障制度权责不明确不对等问题导致制度失效。应重构耕地资源保护的利益分享机制，引导各方主体达成协调；立法明确各方主体权利、义务，形成行为约束机制，保障我国耕地资源安全。

[关键词]耕地资源 安全 博弈 均衡

[中图分类号]F321

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）05-0093-05

粮食是人类生存和发展的最基本的生活资料，是保证国家社会稳定和主权安全的战略物资。而作为粮食生产最基本且不可替代的生产资料——耕地资源安全状况首先值得关注。然而目前我国人均耕地量却不足世界平均水平的40%。伴随国家快速发展与城市化进程不断推进，这一问题还在加剧。

一、耕地资源安全保障现状

加强耕地资源的保护、管理和有效利用，保障耕地资源安全是实现国家经济社会持续稳定发展的必然选择，研究耕地资源安全保障问题具有重大现实意义。但目前我国耕地资源安全状况不容乐观。

首先，城市建设无序扩张导致耕地数量锐减。人均耕地少是我国的基本国情，从长远看，人增地减的矛盾本就十分突出，而近年来，伴随工业化和城镇化的快速推进，耕地面积还呈快速减少趋势，土地资源对国家社会发展的约束在不断加大。据统计，从1997～2007年来看，我国耕地总面积已经减少了1.25亿亩，超过了河南省全部耕地面积，而河南省近2年粮食产量约占全国10%左右。目前，我国人均耕地面积由1.58亩减少到1.37亩，不足世界平均水平的40%。更为严重的是，一些地方在实施重大项目、房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍在大量占用耕地、城郊菜地甚至基本农田。世界各国经验表明，在城市化和工业化进程中，耕地总量的减少难以避免，但应该控制非农建设用地的无序和过渡扩张。我国之所以出现耕地面积锐减的局面，一个重要原因就是缺乏对非农建设占用耕地的控制。伴随国家城市化进程的不断推进，持续性用地需求无法回避，这无疑对保住“生命线”提出更大挑战。耕地红线如何确保、耕地安全如何保障已然成为当前亟待解决的重大问题。

第二，优质耕地大量流失，耕地质量总体下降。耕地质量的好坏直接影响粮食的产量高低与质量优劣。目前我国耕地质量的优劣主要采用高中低产田来划分。其中，高产农田对于保障粮食安全起至关重要的作用，但我国高产农田流失却极为严重。一方面，在我国，高产农田通常分布在城郊、村庄和交通要道周边，这恰恰是城市建设和道路扩张首当其冲之地。与此同时，东南沿海地区耕地资源不仅自然条件优越，且因其经济发达而具有较强的物质投入能力，是我国粮食生产的重心地，但这些地区也成为优质高产耕地资源流失最严重的地区。另一方面，建设用地占地本身也对耕地质量安全构成威胁。因为生态退耕、农业结构调整占用的耕地在一定条件下可逆，即这些“流失”的耕地在特定条件下可以迅速回用。而被建设用地占用后则几乎难以退回耕地。但据资料统计分析，近十几年来，建设用地对耕地的占用一直呈刚性增长阶段。1997年，由于生态退耕减少的耕地占60.9%，居于第一位，其次为建设用地17.9%。然而，到2007全国建设占用耕地的比例上升到79.6%。目前我国虽然实行耕地占补平衡政策，即占用多少耕地补充多少耕地，但各项建设占用的耕地，大多是城郊的良田和菜地，熟化程度、产出率高。新开发耕地即便在数量上可以达到占补平衡，但在质量和产出率上最初几年却只有熟地的1/5～1/3。

第三，耕地生态环境不断恶化。随着工业“三废”的大量排放，耕地污染程度日益加重，农产品中有害物质含量不断提高，出现了人们有粮不敢吃的状况。耕地生态环境的不断恶化，加之农户对耕地资源的过度开发，耕地盐碱化、沙化现象严重，对粮食安全造成了新的威胁。近年来，水土流失、盐渍化、沼泽化、土壤肥力衰减和土壤污染及酸化等造成的土壤质量下降总面积约4.6亿亩，占全国土地总面积的40%。而化肥的过度使用造成地表水、地下水污染等一系列环境问题，又最终致使污水灌溉而污染耕地，形成耕地资源安全的恶性循环。据统计，全国污灌面积已占灌溉总面积的7.3%；化肥施用量400公斤/亩以上，农药年使用量已超过170万吨，其中约50%的农药将进入土壤与水体，污染农田面积已达900万亩。此外，伴随生态环境的不断恶化，国家实行了生态退耕政策，即将质量差、坡度大的耕地退换出来，这无疑在加剧我国耕地数量减少问题。

人多地少，人均耕地不足的基本国情决定了耕地资源保护始终是国家密切关注的问题。近年来，国家多次声明其在耕地保护问题上的严正态度和坚定决心。但尽管政府宣称已采取了世界上最严厉的耕地保护政策，而耕地资源安全状况不断恶化是不争的事实。当前我国耕地资源保护面临形势大体可总结为“四难”：即耕地资源的扩量难、提质难、增效难以及耕地资源的持续增产难。现行耕地保护制度并没有发挥其应有效果。笔者认为，目前我国耕地资源保护制度实质上是中央政府、地方政府和个体农户这三方耕地保障主体之间利益博弈而非协调统一的结果。作为博弈主体，各自在谋求自身利益最大化，导致博弈的结果与保障制度初衷发生偏离，并最终致使制度失效。要切实改变耕地资源安全保障的现状，制度的选择必须建立在三方主体从利益博弈走向利益均衡之上。剖析主体行为选择的深层次原因，对于我国耕地资源安全保障做出更优选择具有重要意义。

二、利益博弈——耕地资源安全保障问题存在的原因

当代中国的发展，是不断市场化变革的过程。制度变迁是不同利益集团相互作用的产物。作为“公共产品”的各种社会制度，就是其相互间合作与竞争的博弈结果。反映在我国现有耕地资源保障制度上，主要表现为是中央政府、地方政府和个体农户三者间博弈的结果。

首先，就个体农户而言，他们是耕地资源保障制度的直接行动者，制度的生命力在很大程度上最终取决于其活动效率，他们是制度实现的重要力量。基于此，制度的设置当然应包括调动个体农户保障耕地资源的积极性和创造性，以实现对国家耕地资源安全的保障。个体农户作为耕作者，内心深处希望对耕地资源质量和生态环境进行保护。因为对耕地资源的保护不仅能够使其拥有基本的生活保障，既包括农作物的收益给务农者的保障，也体现为在外务工人员失业后返乡的基本生活保障，尤其是在现今中央政府出台的一系列支农政策环境下，这种保障性收益会体现得更为充分。此外，对于外出务工或在乡但不务农的农户而言，耕地保护也能够使其获得一定量土地增值收益（如承包土地经营权流转的收益等），并且其生活环境不至于进一步污染、恶化。而农户失去耕地后，则会带来失去生活的基本保障，丧失土地升值的机会，以及遭受可能存在的环境进一步污染恶化等成本增加。无疑，在主观上，农户是愿意其耕地资源安全的。但现实是，在中国市场化变革中，由于绝大部分农户代表的生产力水平较低，加之其所掌握与控制的其他社会资源能力的局限性，使得农民群体成为社会多元利益群体博弈中的弱者。这就导致现有的农地产权制度对于农户而言更多表现为“利失”。由于产权设置的不完善，农民进行耕地资源质量和生态安全保护的预期收益无法得到保障，其对于耕地资源保护的积极性自然遭受重击，加之在短期利益追逐的刺激下，农民不会主动投入成本去实施对耕地资源质量和生态安全的保护。

第二，就改革的中间层各级地方政府而言，对区域内耕地资源的保障实现了对地方环境的保护，谋求了更好的地区经济可持续发展的基础条件，并且保障了农民的利益。另一方面，在地方横向管理体系中，它们又分别是不同地方利益和不同部门利益的代表，还有其自己的特殊利益和目标。当前，中央政府没有建立专门的耕地资源安全保障资金，如此，地方政府就只能“自掏腰包”完成任务，且任务完成得越彻底，其成本就越高。另一方面，在目前取消农业税和国家严厉禁止对农户收取各种规费与摊派费用的大环境下，地方政府从农地上获取的收益微乎其微。而与此形成鲜明对比的是，农地转化成建设用地可以为其带来巨额收益。因此，一些地方政府为谋取自身利益最大化，保障地方财政的充裕，在很大程度上利用其掌握的权力资源在不断侵害农民的土地权益。不仅对农村的投资在减少，就连本来留在农村的资源，例如土地、劳动力、资本也离开了农村。这不仅让国家耕地大量流失，严重危害到国家粮食安全，也使农民因为失去土地，利益遭受严重侵害。

最后，就改革的领导层——中央政府而言，作为耕地保护制度的倡导者、制定者与实施者，中央政府从社会整体发展高度，基于经济社会协调可持续发展、国家粮食安全和保障农民利益谋求社会稳定的诉求，当然希望能保护耕地。但谋求这些诉求的实现，又存在降低当前经济发展速度与减缓城市化推进进程，以及与地方政府矛盾加深等一系列问题，如此必然带来耕地资源安全保障制度制定与实施成本的激增。

目前，耕地资源安全保障三方主体做出与制度目标设置相背离的选择，一个很重要的原因就是主体各有诉求而现有保障制度权责不明确不对等。首先，在现行制度中，各保障主体有哪些权利与义务没有明确规定，这是使得地方政府能够滥用权利、违法占地，以及推诿耕地资源安全保护责任。进而，各保障主体间权责配置的不合理直接导致制度实行者消极懈怠。就目前情形而言，中央政府是政策的制定者，拥有权利却不承担相应义务。相反地，地方政府作为执行者被要求承担的责任却远大于权利。这种权责失衡导致地方政府在执行制度中消极推诿。个体农户选择对耕地资源实施保护及保护程度取决于保护成本与收益比，即政府对其保护行为给予多少补贴，耕地资源状况提升后能获益多少。作为制度具体实施人，本应享有保障带来的大部分权益，但现实是农民承担具体保障责任，却只分享到末端权益，这必然致使其缺乏保障热情。由于目前农户实施耕地保护所带来的生产环境改善是非市场性潜在收益，本身难以货币化，而地方政府也不愿意补贴。加之农村土地产权不完善，地方政府征地对农户的补偿致使农户利益明显缺失，使之与政府的对抗性上升而不愿积极配合实施耕地保护。所以，目前的情形是农户不愿也不会主动实施保护。此外，现今从事农业生产比较收益明显低于外出务工，这也加剧了农户对本该被视为命根子的耕地资源是否安全变得漠然。综上所述，正是在这种三方利益主体的主观意愿、行为倾向及其力量对比的博弈关系中，最终导致了现有制度的实施发生与耕地资源安全保障总体目标相偏离，进而使我国耕地资源安全状况堪忧。

但是，博弈也并不只表现为经济行为，还可能是政治行为，并将最终成为影响制度选择的因素。从牢骚、意见、消极不作为到极端对抗行为，从个体行为逐步上升为集体性上访、联合抵制，甚至是暴力冲突，这些在我国耕地问题上都体现出来。现今耕地问题已然交汇成国家粮食安全、城乡关系协调、经济社会稳定发展环境等诸多纷纭复杂的利益关系博弈中的焦点。在这些利益博弈关系中，个体农户声音最小、力量最弱，因此一度成为博弈格局中的主要输方。但与此同时，农户耕地生产经营收益少，已然致使其丧失了种粮与耕地资源保护积极性，进而威胁国家粮食安全；而对耕地产权变更中收益分配的严重不公，则不仅阻滞农户对耕地资源开发、保护的热情，还恶化为地方政府与农民群体矛盾冲突的导火索，进而成为局部社会不稳定的震源。

三、利益均衡——耕地资源安全保障路径

社会利益关系的变化是社会法律制度发展的基础与动力。立法的过程就是各种利益平衡的过程。变革的实质是利益格局的调整和再调整，但是，利益格局的调整和再调整本身不是目的，目的在于构建一种既能激发社会活力，又能促进社会公平和正义的利益格局，这种利益格局恰是社会和谐关键所在。制度变革与确立目的在于追求利益多赢，化解矛盾，根除社会矛盾滋生的土壤，追求和谐。

目前，要真正实现耕地资源安全保障就必须协调中央、地方与农户三者关系，使之皆保有积极态度。在我国，市场化改革就是为调动社会个体积极性和创造性，“放权让利”的过程，既是中央对地方的放权让利，也是政府对社会个体的放权让利。体现在耕地资源安全保障方面，即要求国家从社会发展角度科学评估耕地价值，建立耕地保护补偿机制，重构耕地资源保护的利益分享机制，促使耕地保护的外部性行为逐步内在化。表现在制度构建上，就是要在中央政府、地方政府和个体农户等保障主体间寻求从利益博弈走向利益均衡，并以此引导约束各方行为，发挥耕地保护制度最大效用，保障耕地资源安全。

一是通过加强地方政府粮食补贴，促进耕地资源保护制度有效实施。国家给予农民种粮补贴很重要，给予粮食主产区地方财政补贴同样重要。目前农业粮产区财政收入低，干部收入相应也低，这就容易产生制度执行的消极、不主动。要提升地方对耕地保护的重视，就得让产粮区的干部群众切身体验到保地种粮“不吃亏”，甚至更“实惠”，才能根本上变被动为主动，自觉提升耕地保护意识和举措。对此，国家财政应该通过加大转移支付力度的方式提高对粮食主产区的地方财政补贴标准，根本解决“产粮大县，财政穷县”现状，以此调动地方政府保护耕地、提升地力促进产粮的积极性。

二是健全耕地建设投入机制，确保耕地建设投入稳定增长，促进耕地资源保护。我国农业欠账太多，必须加强农业基础设施，特别是农田水利设施建设，大规模改造中低产田，稳步提高耕地基础和产出能力。对此，国家应该重点投资支持粮食主产区耕地建设，包括农田水利、田间道路、农田防护及生态保持工程等大型建设，以逐步提高耕地质量。在此基础上，逐步降低直至取消粮食主产区相关建设项目地方配套资金的要求，减轻地方政府负担，降低其耕地保障成本。

三是明确责任，优化考核，激励地方政府实施耕地资源保护。明确以确立与实施当地耕地保护补偿措施，激励农户保护耕地，促进耕地资源保障是地方政府主要责任，并以此作为干部考核重要内容。笔者认为，国家完全可以在前述两项充分给予地方政府“减压增效”的基础上，辅以相应奖惩机制，充分激发耕地保障的非市场价值，促进地方政府加强耕地资源保护。即改变以往粮食产量高、耕地保得多，但由于GDP低、财政收入少就不算成绩或不作为主要成绩的考核标准。把每年耕地保护数量质量，生态环境保护、稳定农业生产的社会效益等指标纳入并加大其考核占比，以此实施对地方干部的业绩考核，削减“政绩工程”、“土地财政”对地方政府行为的诱引，更好激发地方政府耕地资源保障意识。

要调动农民对耕地资源保护的积极性，通过农户实现耕地资源保障目标，就必须对农户的保护行为予以充分回馈，同时还需要通过提升农业比较收益使农户切实感受耕地资源保护所带来利益明显改善。一方面，要完善与提高支农补贴机制和标准，提升农民成本消化能力，激励农民保护耕地。就目前而言，国家加大对农业生产的补贴是最直接，也是适宜的办法之一。以实现国家粮食安全为抓手，解决好耕地（特别是稳产高产地）、灌溉用水、品种培育、技术推广、各项惠农补贴等制度的落实，真正让农民有利可图，提高种粮保地的积极性。与此同时，在土地证书的形式区分基本农田与一般耕地，给予基本农田保护更高的经济补贴，以经济利益极大激发农民保护基本农田的积极性。如果种粮农民“有利可图”，而且收入每年有明显提高，最终能达至与粮食主销区（城市周边）农民相当收入程度，农民保护耕地的积极性自然就会提升。美国学者麦克指出，只要农业的收入有所提高，哪怕依然比城市稍低一些，但由于与家人在一起共享天伦之乐等“综合效应”，农民可能会选择留在农村而不是流向城市。

另一方面，要大力发展现代农业，提高农业比较收益，让农户更充分享有土地权益，激发农民自觉保护耕地。近日，由中国科学院中国现代化研究中心发布的《中国现代化研究报告2012：农业现代化研究》指出，以农业增加值比例、农业劳动力比例和农业劳动生产率三项指标计算，2008年，中国农业经济水平与英国相差约150年，与美国相差约108年。中国农业劳动生产率比中国工业劳动生产率低约10倍。中国农业现代化水平比中国国家现代化水平低约10%。就长远论，提高农业比较收益的根本出路是转变农业发展方式，大力发展现代农业。这就需要，一方面，推进农村土地承包经营权依法流转，促进土地规模化、集约化生产，提高土地产出效率。另一方面，发展多种形式适度规模经营的市场运行模式，提升农业发展的市场化、信息化程度。对此，需要大力发展中国农产品期货交易，并以合适的形式逐步引导农民步入市场经济，充分实现农业市场利益。创新农业组织形式，如公司加农户，即龙头企业（公司）等形式克服这些不足，通过给农民提供市场需求信息、技术指导乃至小额资金帮助，以契约的形式把千千万万的农民组织起来。有效减少农业活动盲目性，让农户真正通过农业生产与经营活动获得良好收益，自觉提升保护耕地资源的积极性。从实践来看，这一模式效果显著，国家应大力提倡。

在我国，耕地资源安全是关乎国家安全、社会稳定、经济可持续发展的重大问题。对此，国家必须以维护社会整体利益为根本使命，促进社会经济持续稳定协调发展，城乡统筹发展和实现社会和谐。因此，切实从利益诉求上引导各方主体相互协调，从博弈逐步走向均衡，在法律上明确各方主体的权利、义务，并形成相应的行为约束机制，才能真正有助于我国耕地资源安全保障的良好实现。

（责任编辑：垠喜）