我国行政调解制度的运作现状与发展课题

章志远　刘利鹏

摘 要：官方文件的推崇与实践运作的徘徊构成了当下中国行政调解的现实生态。适用范围的模糊、机构设置的偏颇、程序设计的缺失以及法律效力的尴尬，是行政调解实践所暴露出的主要问题。在多元化纠纷解决体系的重塑过程中，行政调解具有相应的生存空间，理应成为与人民调解、司法调解以及行政复议、行政诉讼相并列的纠纷解决机制。行政调解法律权威的回归，有赖于激励机制、监督机制以及衔接机制的相互匹配。

关键词：行政调解；运作现状；发展课题

作者简介：章志远，男，苏州大学法学院教授、博士生导师，从事行政法学研究；刘利鹏，男，苏州大学法学院研究生，从事行政法学研究。

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“城镇化进程中行政纠纷多元解决机制研究”，项目批准号：12JJD840014；苏州大学东吴公法与比较法研究所2012年招标项目“江苏行政纠纷解决机制研究”

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）05-0078-07

一、亟待破局的行政调解

我国当下正处于社会矛盾突发的急速转型时期，传统的命令型执法已与公民主体意识觉醒和服务行政理念兴起的趋势明显相悖，兼具协商优势和权威优势的行政调解制度跃上纠纷解决的舞台，成为行政机关纠纷化解和社会治理的“新宠”。从2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》到2010年的《关于加强法治政府建设的意见》，再到2011年中央综治委等16家单位印发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，纲领性文件都对行政调解制度给予高度关注。在中央政策的引领下，行政调解的地方立法也迅速跟进。以四川省为例，目前21个地级市（自治州）中就有15个市级政府制定了专门的行政调解规定。其他省市虽然没有出台系统的规范性文件，但各省政府办公厅基本上都发布了加强行政调解工作的意见。从实践来看，行政调解工作在全国广泛推开，多个省份积极构建“大调解”体系，实现人民调解、行政调解和司法调解的“三调联动”机制，也有一些地方在交通事故、医疗卫生、劳动争议等某一具体领域建立专项调解制度；既有在行政执法过程中以化解民事争议为主的调解，也有在行政复议中以化解行政争议为主的调解，更有专门机构化解行政争议的调解；既有在政府法制机构牵头下开展的行政调解，也有和信访机构联署办公的行政调解。行政调解的模式呈现出多样化的态势，并在机构人员配置、匹配机制、经费保障等方面都取得了一定的进展。

尽管官方与学界对行政调解寄予了厚望，但就制度的实际运作而言，效果却并不理想，很多行政调解的规范性文件尚停留在宣示层面。特别是在《人民调解法》全面贯彻落实以及司法调解之风日渐盛行的背景之下，行政调解越来越成为大调解格局中的一块用之不力、弃之可惜的“短板”。[1]从理论上来说，行政调解具有成本低、效率高、专业性强等特点，能够迅速整合各种资源，彻底化解纠纷。但是，行政调解的现实生存空间却被人民调解、司法调解所挤压，行政调解只能在行政执法中发挥作用，成为行政执法过程的中间环节；自身合法性的缺失使得行政调解或借助于人民调解及司法调解，或寄托在行政执法的外衣之下寻求自身的正当性。就学术研究而言，目前有关行政调解的研究或从静态文本描述入手，或从纠纷解决的一般原理入手，试图通过文本分析和理论铺陈向决策者提供一种“自上而下”的改革建议，以达到“扩大行政调解适用范围、构建行政性ADR体系”的制度上的应然状态[2]。这些研究对于人们了解行政调解的规范现状及理论价值固然具有一定意义，但实证考察的欠缺也使得行政调解难以迈开步伐的真实原因被遮蔽。官方文件大力推崇、地方立法积极响应的行政调解制度为何在实践中却举步维艰？具有比较优势的行政调解制度为何在大调解中失去了应有的生存空间？行政调解制度的完善需要从哪些方面着手？正是带着这些追问，本文试图在系统梳理行政调解制度实践运作问题的基础上，提出制度完善的具体构想，希冀能够使行政调解制度尽快步入良性运作的轨道。

二、行政调解制度的运作现状

根据笔者统计，当下我国行政法律规范中涉及“行政调解”的法律有30部，行政法规有21部，地方政府出台的专门性、规范性文件有35部。此外，还有大量各级政府职能部门出台的行政调解相关文件。总体来看，这些法律规范对行政调解的规定较为模糊，大多仅仅规定了行政主管部门有权调解职权内的纠纷。相比之下，法律效力层级较低的规范性文件反而成为行政调解制度运作的主要依据。尽管目前的一些规范性文件对行政调解制度的运作提供了规范依据，但其中普遍存在的行政调解范围模糊、主体不中立、程序缺失等问题都使得行政调解制度陷入一种尴尬的境地。

（一）行政调解的适用范围模糊

在一个结构合理、衔接有序的多元化行政纠纷解决体系中，基于当事人的选择可以将不同的行政纠纷分流到相应的解决方式之内。然而，适用范围的模糊却影响到行政调解纠纷分流作用的发挥。就现行行政调解制度而言，哪些民事纠纷和行政争议属于其专属范围，法律法规并没有作出明确规定，地方政府的规范性文件中“与行政管理职权有关的民事纠纷和自由裁量的行政争议”的界定则明显缺乏应有的可操作性，导致行政调解的范围常常与其他纠纷解决方式混杂在一起。具体来说，行政调解适用范围的模糊主要表现在以下三个方面：

一是行政调解与司法调解、人民调解的范围不清。在当下社会管理创新的背景下，一些地方政府为了达到化解矛盾纠纷的目的，实行“人民调解、行政调解、司法调解”的三调联动，进行“一站式”调解或“立体性”调解。对于同一种纠纷，往往人民调解、司法调解和行政调解都可以介入其中，具体选择哪种方式往往取决于当事人的自愿。例如，对交通事故纠纷的处理，人民调解委员会、交警部门、巡回法庭三方均可调解，在实践中还形成了人民调解委员会、巡回法庭进驻交警部门由三方联合对交通事故纠纷进行调解的做法。三调联动机制虽然提高了纠纷化解的效率，但也压缩了行政调解的空间，交警部门只能在人民调解无法化解纠纷时才能够介入调解。法律规范对行政调解范围的模糊性规定，使得具有专业优势、本应处于主体地位的行政调解却只能在纠纷解决过程中起着辅助作用。加之实践中人民调解和司法调解范围的不断扩张，行政机关调解民事纠纷的空间更加狭小。可以说，生存空间被作为国家正式纠纷解决机制的人民调解和司法调解所挤压是行政调解目前面临的最大困境。

二是行政机关主动调解与依当事人申请调解的范围不清。在实践中，一方面，由于宣传不足等原因，当事人很少主动通过申请调解的方式来化解纠纷；另一方面，除非矛盾纠纷引起重大社会影响或者引发群体性事件，否则，行政机关一般也不会主动介入调解纠纷。行政调解制度建设刚刚起步，还没有成为一种独立的纠纷解决制度，纠纷信息的发现、移交体系不健全，对调解主体的激励问责机制也比较缺失，这些都使得行政机关主动调解流于形式。与司法机关不同的是，行政机关对矛盾纠纷的责任并不局限于事后化解，还包括事前预防。对于公安机关等一线行政执法机关来说，基于维护社会稳定的需要，更应主动介入、主动调解矛盾纠纷。一些地方的规范性文件规定，对涉及资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷以及涉及人数较多、影响较大，可能影响社会稳定的矛盾纠纷，行政机关要主动进行调解。不过，实践中调解权与执法权的混同使得行政机关启动调解的职责模糊，加之缺乏相应的问责机制，主动调解和申请调解混杂不清，最终消解了行政调解的纠纷解决功能。

三是上级调解与下级调解的范围模糊。在一些地方政府的规范性文件中，行政调解主要由政府下设的各个工作部门负责，政府法制办或信访机构设调解中心，负责协调整合或者调解重大纠纷。在各个工作部门内部，又分级设立行政调解室。然而，哪些纠纷应由部门调解室调解，哪些纠纷应由政府调解机关负责，都没有明确的标准可遵循。当事人之间发生纠纷后，应选择哪级机关调解存在很大的随意性，如果案情简单却选择较高机关进行调解，则会导致上级机关案件负担过重；如果案情复杂却选择较低机关进行调解，则需要经历烦琐的移交程序。同时，对于行政争议究竟应由本级机关调解还是由上级机关调解，也存在较大争议。因此，上下级分工的不明确，调解纠纷范围的不统一也是行政调解制度面临的一大困境。

（二）行政调解的机构设置偏颇

在当下行政调解的运作实践中，行政调解的机构设置大致遵循如下思路：在政府法制办公室成立行政调解中心，负责对下级政府以及本级政府各职能部门的行政调解进行指导、协调和督促；在具体的职能部门设立行政调解室，一般由其他科室人员兼职负责行政调解工作。也就是说，目前行政调解的推行采取的是“由政府法制机构总体上负责、下级政府或部门进行配合”的模式。不过，法制机构属于本级政府的办事机构，其地位与政府各组成部门差距很大。同时，政府法制机构自身在行政调解中并没有独立的问责职权，执法监督权在调解法制缺失的情况下也无从施展。从实践来看，政府法制机构往往承担着规范性文件审查、执法监督、法制宣传、法规审查、法制研究等多项职能，在职能过多而编制有限的情况下，往往无法集中精力专门从事行政调解工作。尤其是在市、县层面，法制机构的工作人员则更少，根本无法满足行政调解工作的需要。虽然各地相继成立了所谓的行政调解工作领导小组，但领导小组的成员往往都是政府各个部门的负责人，同样无法分出精力从事行政调解工作。可见，机构设置的偏颇导致行政调解流于形式，使得行政调解制度的建设沦为完成上级指派任务的应景之举。

（三）行政调解的程序设计缺失

诚如有学者所言：“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[3]（P93）行政调解作为一种与行政权力密切相关的制度，虽然行政机关仅处于居中调解的角色，是为当事人提供一个纠纷解决的舞台，相比行政处罚等行为来说，调解权力本身没有主动性，但没有主动性并不代表没有扩张性。如果不对行政机关的职权调解范围加以必要限制，也可能会导致行政调解权的任意扩张与滥用，进而损害当事人的合法权益。从效率角度而言，任意性的调解会导致行政机关之间的推诿或不作为，使行政调解化解纠纷的效率降低，进而影响行政相对人对行政机关的信任度。可见，行政调解程序的完备、公正与否，直接关系到行政调解结果的公正性。[4]

然而，目前实践中的行政调解程序要么依附于行政处罚、行政裁决等行为之中，要么由行政调解主体自行创造，随意性很大。虽然行政调解的运作需要一定的灵活性，但灵活性是建立在遵循最低限度公正程序的基础之上的。除个别地方的规范性文件规定了行政调解程序外，法律法规鲜有涉及，调解程序既没有形成固定的模式，也没有完整的制度搭配。行政调解的启动程序中主动调解和申请调解未做区分，具体管辖机关不明，调解过程中说明理由制度和禁止单方接触制度的缺失，公开或非公开调解的疑问，调解结束后效力确定程序和救济衔接程序的混乱，都构成了行政调解公正和效率双重实现的障碍。更为严重的是，实践中行政调解的程序并未区别对待民事纠纷和行政争议，对二者几乎同等对待。民事纠纷当事人之间是平等关系，与行政机关之间是等距关系，享有的程序权利应该完全相同。同时，民事纠纷当事人对自身权利享有完整的处分权，因而在非公开环境下的调解不仅能尊重当事人的隐私、体现对当事人的尊重，更能达到迅速化解纠纷的目的。相比之下，作为行政争议一方当事人的行政相对人处于弱势地位，应当赋予其更多的程序性权利，才能扭转双方地位悬殊的局面。行政争议往往涉及公共利益，如果作为一方当事人的行政机关在调解中对诉争公共利益做出交易、让渡，而其过程不向公众公开，就可能失去制约和监督，其合法性、合理性难以保证，甚至可能导致对法治的危害。[5]

（四）行政调解的法律效力尴尬

促成双方当事人达成协议确定权利义务关系，进而使纠纷得到实质性化解是行政调解的最终目的。然而，法律规定的缺失使得行政调解协议的效力仍然处于十分尴尬的地位。最高人民法院印发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”这一规定赋予行政调解协议与民事调解协议具有民事合同的性质。在地方政府出台的行政调解规范性文件中，几乎都有“行政调解组织可以邀请人民调解员参与行政调解，可以协助进行司法调解”的规定，似乎隐含了人民调解、行政调解、司法调解效力递增的宣示。相比人民调解和司法调解的规范化程度而言，行政调解尚缺乏权威的法律依据，其效力散见于各种规范性文件中。行政调解协议“民事合同说”的定性使其与人民调解几乎无异，很难说不是一种资源的无端耗费。同时，这一定位也无法回答实践中大量存在的对行政争议调解的性质问题。对于行政争议调解后达成的协议，究竟是行政合同还是行政行为的变更也存在争议。

尤其值得关注的是，行政调解和人民调解的同效力规定导致实践中行政调解与人民调解几乎难以区分。受《人民调解法》确认人民调解效力的影响以及行政机关自身的某些顾虑（如担心自己单独作为调解人，签字确认的调解协议不被法院认可以及害怕引起行政复议、行政诉讼等后果），加之行政调解范围和人民调解范围的重合，导致行政调解往往借助“大调解”之势从人民调解寻找出口，把本来应该由行政机关调解达成的协议转换成人民调解协议，由人民调解组织加盖印章，使得行政调解通过人民调解的形式达到自身的合法化。《人民调解法》对人民调解的定位是民间性，并不具有国家权力的属性。行政调解与人民调解之间的这种耦合，无疑加剧了目前大调解体系的混乱。

三、进一步完善行政调解制度的主要课题

在当下社会管理创新的背景之下，行政调解制度这一柔性的解纷方式是各级政府和有关部门化解矛盾纠纷的重要方式，也是大调解体系中不可或缺的一环。行政调解的发展程度关系到当事人通过自治方式的救济程度，也关系到政府纠纷化解途径的完备程度。行政调解制度理应依靠其特有的优势在多元化纠纷解决体系中发挥应有的作用。笔者认为，行政调解制度的进一步完善必须着重解决好如下四方面的课题：

（一）行政调解的生存空间

目前，一个以诉讼为中心，以和解、调解、仲裁等为补充的多元化纠纷解决体系在我国已经基本形成。在这一背景下，为什么还要新增行政调解作为矛盾纠纷解决方式呢？这可以从社会需求和制度供给两方面来讨论。在一个纠纷多发的社会和一个纠纷多发的时期，公民之间的纠纷都应该得到妥善化解，进而维持社会和谐与稳定。从公民的角度来说，调解的好处并非一定是比判决更好、更有效的纠纷解决方式。无论是哪种形式的调解，其功能都在于为纠纷当事人提供判决之外的其他选项，因此实际上增加了他的“自由”，可以降低他和社会解决纠纷的费用。[6]行政性纠纷解决机制提供了一条区别于司法诉讼的公力救济途径，可以兼容协商性和裁决性程序，它将行政权力的能动性、直接性和高效性与协商性和衡平性及专门性相结合，同时具有民间性ADR所不具有的专家优势和权力资源，容易取得当事人信任。[7]（P368）此外，在当代社会，由于公与私的界限逐渐被打破，行政争议与民事纠纷经常相互交错。一个纠纷有时会涉及多种错综复杂的法律关系，如果采用常规的司法程序，往往不得不提起若干个诉讼。相比之下，行政性纠纷解决机制则可能对其进行综合处理。因此，行政性解纷机制通过多种方法，特别是注重调解与协商，可以更好地衡平个案公正与普遍正义以及实质与程序公正之间的关系。[8]（P500）行政调解相比其他行政性解纷机制来说，更能凸显当事人的意思自治，比生硬的行政裁决更容易获得当事人的接受。可见，行政调解制度的建立增加了当事人的程序选择自由。从解决公民的需求来说，确有必要发展一种兼具行政优势和协商优势的纠纷解决制度。

如果将目光投向当代中国行政管理创新的丰富实践，不难发现行政调解也并非完全是一种新兴的纠纷解决方式。近年来，转型期社会矛盾的多发使得司法救济陷入困境，司法程序的复杂烦琐、成本高昂以及当事人意思自治的限制使得民事纠纷的当事人望而却步。行政复议和行政诉讼纠纷解决公正性的缺失，使得传统的行政救济机制面临信任危机。面对高发的社会矛盾纠纷，必须寻求更加专业化、快捷化的行政解决机制。于是，行政调解开始登上舞台。政府需要依靠行政调解来维持社会和谐与稳定，需要帮助当事人在社会资源相对有限的情况下使用方便快捷、成本低廉的方式寻求纠纷的解决。可见，行政调解制度在当代中国具备一定的生存空间，应该得到进一步发展，从而激活其纠纷解决的分流功能。

（二）行政调解的制度定位

在目前的大调解体系中，人民调解和司法调解都已经具备明确的法律规范依据。其中，人民调解的宪法和法律依据最为充分。我国《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”2011年1月1日开始施行的《人民调解法》第2条规定：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”第7条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”人民调解组织最初是建立于基层群众性自治组织中的附属性纠纷解决机制。虽然在其后的发展中，人民调解组织从《宪法》规定的自治组织内扩展到了其他基层单位，但从人民调解的本质来看，应属于集群众性、民间性和自治性于一体的纠纷解决机制，是基层社会纠纷自我化解的重要途径。进入新世纪以来，司法政策的调整促成了司法调解的复兴。“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”成为指导我国民事审判的指导思想。司法调解与司法裁判一起构成了法院行使司法权的重要形式。如果说人民调解是第一道防线、司法调解是最后一道防线的话，那么介于二者之间的行政调解应该如何定位已经成为完善大调解体系亟待解决的问题。

传统观念认为，行政与调解是相对立而存在的：行政体现的是国家干涉主义，程序上采职权主义，行政机关与行政相对人之间的关系具有纵向性；而在调解中，私人自治贯穿整个程序过程，程序上采当事人主义，调解机构与当事人之间是平等关系。[9]行政调解制度则集合了行政的强制性和调解的平等性二者之间的优势。与人民调解的自治性和司法调解的强制性相比，行政调解兼具公权权威性和公民自治性，理应在纠纷解决体系中占有一席之地。然而，行政调解目前仍然是一种非常规、非正式的纠纷解决机制，“大调解”体系、“三调联动”机制、行政执法、行政救济等各个领域几乎都有调解的影子存在。不过，无论是作为哪一种模式而存在，行政调解都不是一种独立的纠纷解决方式，或淹没在“大调解”体系之中，或隐藏在行政裁决、行政处罚等具体行政行为背后，并没有自己独立的制度定位。虽然一些地方的规范性文件将行政调解上升为行政机关一种独立的职能，成为与人民调解、司法调解并列的纠纷解决方式，但规范性文件的上位法依据，尤其是调解行政争议的依据仍有待考证。法律法规制度独立定位的缺失使得行政调解处在整个纠纷解决体系的边缘，行政调解整体上仍然是一种“非主流”的纠纷解决方式。鉴于行政调解的对象既包括民事纠纷，也包括行政争议，因而行政调解制度可按照“二元结构”的模式进行设计，最终将行政调解改造为特定民事纠纷和行政争议的常规性解决方式，与人民调解、司法调解一起形成分工协作、对接有序的大调解体系。

（三）行政调解的法律权威

经验表明，纠纷当事人在选择其他纠纷解决制度没有把握或者不确定性较大时，会基于自身利益的最大化考虑而选择一种较为折中的方案。在选择调解这种方案之后，往往有一个心理预期，当某一方案接近于双方当事人的心理预期时，调解协议达成的概率就大大增加；当双方的预期差距较大时，则需要当事人的妥协或借助外在力量才能够促使当事人之间达成协议。行政调解所以区别于人民调解，就在于其独有的权威性带来的外在力量。正如日本学者棚濑孝雄先生所言：“在调解者对具体纠纷的解决持有自己的利益时，往往可以看到他为了使当事者达成合意而施加种种压力的情况。这种‘强制性的合意之所以成为可能，是因为调解者对当事者常常持有事实上的影响力。在调解者相对于当事者来说处于社会的上层，或者当事者在经济上对调解者有所依靠的情况下，调解者提出的解决方案对于当事者具有不可忽视的分量。”[10]（P13）行政机关拥有法律赋予的行政管理权，其强势地位和有效手段毫无疑问是解决纠纷的有力资源，可以对当事人施加事实上的影响力。当某些情况下难以形成调解合意时，随之而来的可能是行政处罚等不利结果。例如，《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”这种强制力除了来源于法律规定之外，法律之外的道德、宗教、权威人物、特权阶级甚至社会舆论都可能迫使人们服从法律的统治，从而达成合意。[11]（P74）这种法律规范中或法律外的“强制力”即是行政调解的外在权威。

行政调解的法律权威还源自公众的信任。在行政机关具有足够公信力的前提下，其纠纷解决机制往往会得到当事人的欢迎和社会的认同，各种功能和价值优势亦能得到充分发挥。[12]（P270）对于行政调解来说，其内在权威性的建立一方面依托于调解主体的中立，另一方面依托于调解结果的公正。就民事争议而言，调解主体必须做到与双方当事人等距而调，不能偏袒任何一方，更不能强制调解、拖延调解。就行政争议而言，调解主体和一方当事人都是行政机关，因此要赋予相对人更多的程序权利，以保证整个调解体系的公平公正。对于调解结果来说，如果调解协议不具有刚性的法律效力，必然会消减调解机制对于纠纷解决的应有价值。长期以来，调解协议的效力仅在当事人自觉履行的情形下才能够得以彰显，如果当事人拒绝履行，那么经过千辛万苦形成的调解协议便形同废纸，调解的内在权威性和调解主体的公信力自然无法体现。因此，赋予行政调解协议一定的法律效力也是增加行政调解权威性的必备条件。当然，行政调解的权威性还来源于其自身的专业性。对于因执法需要而享有大量公共资源的行政机关来说，其专业性和技术性是其他机关和社会组织所无法比拟的。为此，类似医疗事故、环境污染等专业性较强的纠纷由行政机关调解显然更具优势。因此，强制性是行政调解的外在权威，公正性和专业性是行政调解的内在权威，二者的相互融合再加上调解制度中的沟通理性，共同构成了行政调解制度正当性的理论基础。

（四）行政调解的匹配机制

行政调解制度要想走出运动化、形式化的怪圈，除了要解决好生存空间、制度定位及法律权威等形而上的理念问题之外，更需要建立起一整套的匹配机制，从而使其真正成为一种独立而有效的纠纷解决方式。具体来说，行政调解的激励机制、监督机制和衔接机制是其中最为重要的三项匹配机制。首先，行政调解制度要想获得长足的发展，必须有赖于行政机关积极的制度供给。当下部分地区把行政调解率纳入依法行政考核指标、实行个案补贴机制的做法有望起到刺激行政机关调解积极性和主动性的作用，值得进一步推广。同时，行政调解制度要想获得稳定的发展，还必须有赖于公众对行政调解机制的需求。为此，应当通过适当的引导机制来宣传行政调解的优势，进而使行政调解成为与复议、诉讼相并列的纠纷解决方式供当事人选择。其次，为了防止行政机关为片面完成调解目标，把行政调解异化为强制调解、诱惑调解等损害公民利益的行为，有必要建立行政调解的监督机制，由监督机关对行政调解主体进行监督，并对非法调解行为给予相应的制裁。最后，行政调解的发展，也要处理好行政调解与其他纠纷解决机制的衔接问题，防止发生争抢调解或推诿调解，避免行政调解的生存空间被其他机制占领或挤压。为此，涌向法院、信访机构的案源可以通过必要的程序分流到行政调解程序中；调解中需要各方合作的难题，则需要建立委托调解、邀请调解等常规合作机制，以便尽快化解社会矛盾纠纷；调解后，对于调解协议的效力需要法院确认的，需要建立有效的确认送达和反馈程序。此外，行政调解协议达成之后，如何处理行政调解和行政复议、行政诉讼或民事诉讼之间的关系，也需要相应的制度配置。

参 考 文 献

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[责任编辑 李宏弢]