高校内部治理结构的理论思考与实践探索

国际关系学院党委学院办公室

摘 要：本文围绕我国现代大学制度及高校内部治理结构展开讨论，分析我国高校内部治理结构中的主体及主体间关系存在的主要问题，并结合了国际关系学院关于完善现代大学制度下高校内部治理结构的实践探索。

关键词：现代大学制度 高校内部治理结构 理论 实践

当前，我国大学已进入一个全新的发展时期，大学职能不断拓展，大学规模显著扩大，教职工队伍日益壮大，大学内部组织机构愈加庞大和复杂化，大学在社会发展中发挥着举足轻重的作用。建设现代大学制度，是我国高等教育迎接新挑战，全面提高质量的必由之路。完善大学内部治理结构是建立现代大学制度的基础。因此，研究现代大学制度，探讨完善高校内部治理结构，具有十分重要的理论和现实意义。

现代大学制度及高校内部治理结构的内涵

⒈现代大学制度

制度，即规则、规范。著名教育家夸美纽斯曾说：“制度是学校一切工作的‘灵魂，哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混乱。” 现代大学制度内涵丰富，一般认为现代大学制度包括两个基本方面：一是大学的外部制度，涉及国家意志和大学与政府的关系；二是大学的内部制度，涉及大学如何自我管理等问题。本文仅涉及现代大学制度的内部制度，针对大学内部治理结构的相关问题进行探讨。

⒉高校内部治理结构

治理，是指一系列活动领域里的管理机制，尽管他们没有受到正式授权，却能有效发挥作用。治理结构原是法律用语，意为公司权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系。“大学是一个相当复杂的组织，同时又是一个高度分权的组织，为了避免大学内部的无政府化，必须加强科学管理”。 由此可见，大学也需要通过权力配置与运作机制达到内部各种关系的平衡。本文认为，大学治理可以理解为大学利益相关者参与大学重大事务决策的过程，大学内部治理结构则是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求。

我国高校内部治理结构的主体分析

探讨我国高校内部治理结构，首先要对高校内部存在的主要权力进行分析。一般认为我国高校内部权力体系主要存在四种权力：即政治权力、行政权力、学术权力和民主权力。与四种权力对应的是当前我国高校内部治理结构中存在的四种主要组织结构，即中国共产党基层组织、行政组织、学术组织、社群组织。

⒈党委为核心的政治权力组织

《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第三十九条规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。党委在高校中处于领导核心地位，对学校实行政治领导、组织领导和思想领导。目前，我国各公办高校均设有党委、党总支和基层党支部。大学中的党组织是治理大学的重要主体。

⒉校长为首的行政权力组织

行政，就是对事务的组织与管理，也可以理解为执行。高校校长是学校的行政负责人，也是学校的法定代表人，全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。高校设有副校长和其他职能部门协助校长实施管理，职能部门的职责与校长职权相对应，管理学校的人、财、物以及与此相关的事务，承担大学的人才培养、科学研究、社会服务等职能。

⒊学术委员会为代表的学术权力组织

学术权力，“是现代大学为完成学术管理的任务而建构的权力”“是一种与现代大学学术任务型组织和教师职责相联系的权力”。 在我国，通过《高等教育法》《中华人民共和国学位条例》等法律规定了学术权力的主要体现形式是高校学术委员会、学位委员会等机构。《高等教育法》规定，高校设立学术委员会，职责是审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。《中华人民共和国学位条例》规定，学位授予单位，应当设立学位评定委员会，并组织有关学科的学位论文答辩委员会。

⒋教职工代表大会、学生代表大会等社群组织

在高校系统中，还有众多的教职工、学生。教职工的学历、年龄、能力差别较大，利益诉求不一，是学校发展中不可或缺的一支力量。《高等教育法》规定，高校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。高校中的学生，既是受教育者，也是高等教育的投资主体之一，因此学生在高校中的作用不容忽视。为使学生实现权利诉求，参与学校决策，学生代表大会应运而生。因此，以教职工代表大会、学生代表大会为主的社群组织也是高校内部治理结构的重要主体。

我国高校内部治理结构中主体关系存在的问题

⒈党委与校长责权界限不明确

我国高校实行党委领导下的校长负责制，在实践中取得了良好的成效，这种领导体制表明政治权力、行政权力是我国高校内部客观存在的两种力量。根据《高等教育法》规定，党委统一领导学校工作，校长全面负责本校的教学、科研和其他行政管理工作。这样的规定既突出了政治权力的地位，又强调了行政权力的作用，但对如何处理党委统一领导和校长全面负责的关系没有作出更具体更明确的规定。从理论上分析，两者的根本目标和任务是一致的，但由于各高校内部环境的不同，两者在高校管理实践中容易导致矛盾，产生冲突，出现党政不分或党政职权混淆的情况。

⒉学术权力与行政权力不平衡

大学内部主要存在着两种权力：学术权力与行政权力。根据大学的本质和目标而言，学术权力应是基本权力，也是最为主要的权力，行政权力则是为了保障学术活动的开展而实行的。国外大学处理两者的关系时就是如此。但是，由于我国高校的科层制管理体制以及对大学本质认识的偏差，在实际的高校管理中，普遍存在着学术权力弱化，行政权力独大的现象。根据《高等教育法》，高校的学术权力机构学术委员会仅是审议机构，不具备应有的学术决策权，而学术事务的日常管理权又往往集中于高校的科研处、教务处、人事处等行政管理部门，学术权力对学术事务的发言权较少，教授治学的积极性无法充分调动。

⒊教工、学生民主参与途径不顺畅

美国哈佛大学文理学院前院长罗索夫斯基曾提出，高校的利益相关者按其重要程度可分为四个群体层次，第一个层次就是教师、行政主管和学生，他们是大学最重要的群体。 在我国高校实际运行中，教师和学生作为大学内部民主权力的主体，在大学事务中的作用还远远没有发挥出来，“法律法规授予教职工代表大会、学生代表大会的权力没有得到应有的保障，教代会、学代会难以独立自主地开展工作，往往在学校的指挥棒下被动运转”。 总体来看，教职工、学生表达利益诉求，参与民主监督的渠道还不够畅通。

完善现代大学制度下高校内部治理结构的实践探索

1.完善决策机制，发挥党委的领导核心作用

决策理念符合校情实际。校党委以 “十二五”规划制定为契机，在全校深入开展了关于办学定位和发展改革的大讨论，最终进一步明确了学校为国家战略和社会发展服务的办学目标，确立了“建设在国际关系和国家安全领域有特色、高水平的一流教学研究型大学”的战略目标，为学校改革发展奠定了坚实基础。这一目标的确定，是学校坚持党委领导下的校长负责制，反映全校广大师生意志和愿望的结晶，有力地指导了校党委在学科专业布局调整、师资干部队伍建设、体制机制改革等关系学校改革发展的重大问题上作出一系列科学决策。

建立科学的决策机制。一是健全规范的决策制度。集体领导是保证决策科学性的重要措施。学校党委严格执行“三重一大”制度，学校的重大问题决策、重要干部任免、重要事项和大额资金的使用都经过领导班子集体讨论，坚持“集体领导、民主集中、充分酝酿、会议决定”，做到决策前充分沟通，决策中发扬民主，决策后坚决落实，形成了师生参与、专家论证和领导班子集体决策相结合的决策机制。二是完善党委会议事制度。学校修订完善了《国际关系学院党委领导下院长负责制会议制度和议事规则实施办法（试行）》等一系列制度和规定，明确规范议事内容和程序，使民主集中制原则得以充分体现，更加有效地指导党委领导下的校长负责制的贯彻实施。

建立有效的沟通机制。一是坚持和完善学校领导班子的民主生活会制度。领导班子交流思想，认真开展批评与自我批评，开诚布公地谈问题、找原因、提建议，通过分析原因、理清思路、明确方向，形成民主团结、务实创新的良好氛围，做到思想上合心、行动上合拍、工作上合力，充分发挥校党委的领导核心作用。二是建立符合学校实际的沟通协调机制。学校领导班子坚持做到日常工作经常沟通、重要决策事先沟通、紧急情况及时沟通。通过沟通加深理解，达成共识，为贯彻民主集中制、落实党委领导下的校长负责制，奠定了思想情感基础。

2.强化执行机制，保证校长的行政指挥作用

建立顺畅的运行机制。学校规范了校长办公会制度，制定和完善了《国际关系学院院长办公会会议制度与议事规则》《国际关系学院领导专题办公会议议事规则》等文件，明确规定院长办公会的议决范围和议事程序，建立了顺畅的运行机制，有利于校长及时研究和处理教学、科学研究和其他行政管理工作中的有关问题，决定有关事项，组织实施党委的有关决议。

创新高效的推进机制。面对攸关学校改革发展的重点工作和重大事项，学校通过成立专项工作组的方式实现重点突破，进而以点带面推进全局工作。自2011年至今，学校共成立研究生工作领导小组、教育培训创新调研论证工作小组、事业单位改革论证工作小组、校园建设重点项目工作小组、二级学院论证工作组、师资队伍建设论证工作组和专业人才队伍建设论证工作组等7个专项工作组。专项工作的有序推进为学校发展提供了强大动力，使学校党委的各项决策及时有效地落实，在学校整体工作中发挥着重要的引擎作用。

3.调整权力运行机制，强化教授的治学主体作用

健全教授治学机制。学校对学术权力与行政权力进行合理调整的思路是根据学校的现状，选择适合自身特点的学术权力与行政权力有机结合的模式，以加强学术权力为基础，寻求学术权力与行政权力的适度均衡。通过健全和完善学术委员会、学位委员会、教师职务聘任委员会等相关制度， 真正提高教授、学科带头人在学校学术事务中的决策权、管理权和监督权，使其相对独立于行政体系之外，具有处理学术事务的独立权力，为学校回归学术本位奠定坚实的组织基础。

倡导服务型行政。在深化大学内部治理结构的过程中，学校认识到大学的本质在于学术性，学术权力应具有十分重要的地位才是大学精神的应有之义。在学校行政工作中，倡导树立“管理即是服务”的意识，坚持管理向服务转变，在行政管理人员与教师、学生中形成互相尊重、彼此平等的和谐关系。行政单位把为广大教师、学生服务视为首要职责，将教师和学生从繁杂的行政事务中解放出来，为真正实现教授治学创造良好条件。

4.健全民主管理机制，发挥师生的主人翁作用

推进校务公开制度建设。学校完善了校务公开制度，印发关于校务公开的系列文件，明确公开事项、责任部门、公开形式和公开时限，凡涉及师生员工切身利益、需要师生员工广泛知晓的事项，均通过学校网站、校报等方式及时、准确地向校内相关利益者公开，积极接受师生员工监督，让权力的运行透明化，让广大师生“心中有数”。

建立和完善教职工、学生民主参与机制。大学的发展无法离开校内各个利益相关者的参与。近年来，学校在制定学校发展战略等工作中，广泛听取各方意见，把教师和学生引入决策队伍中来，提供畅通的反馈渠道，保障各方利益的表达。

完善高校内部治理结构是建设现代大学制度的重要组成部分。现代大学制度下的高校内部治理结构体现为高校内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的制度安排和体制设计，如何设计和规定好这四方面的关系，学校还将进一步加强探索和创新，加快完善具有学校特色的大学治理结构。

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[责任编辑：于 洋]