当前储蓄国债承销团管理的难点及对策

杨永波

[摘 要]近年来，财政部、中国人民银行相继下发了《中华人民共和国财政部办公厅、中国人民银行办公厅关于印发<凭证式国债承销团成员考评办法（试行）>》、《中国人民银行 财政部关于2012年凭证式国债改革工作的指导意见》等文件，加强对储蓄国债承销团的监管。但在实施过程中，储蓄国债承销团的监管仍存在着一系列亟待解决的问题。所以必须完善监管机制，规范各国债承销机构在运营中的管理行为，充分发挥国债承销机构的积极作用，从而保证储蓄国债市场的健康发展。

[关键词]国债；承销团；监管

[中图分类号]F812.5 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）05 — 0101 — 02

为了加强对储蓄国债承销团的监管，克服承销团成员在国债发行、兑付和核算方式参差不齐的弊端，财政部、中国人民银行自2010年起，下发了《中华人民共和国财政部办公厅、中国人民银行办公厅关于印发<凭证式国债承销团成员考评办法（试行）>》（财办库[2010]305号）。根据文件精神，财政部将会同中国人民银行对储蓄国债承销团成员进行定期综合考评，按考评内容对承销团成员进行综合打分，承销团成员取得的分值从高到低进行排序，分值高的承销团成员继续享有储蓄国债承销资格，分值低的承销团成员将取消储蓄国债承销资格。通过《办法》的顺利实施，使人民银行的监管工作做到了有法可依，同时，受到了各承销团成员的一致好评，取得了良好的实际效果。2012年3月份，中国人民银行、财政部又下发了《中国人民银行 财政部关于2012年凭证式国债改革工作的指导意见》（银发[2012]65号），该文件针对储蓄国债中的凭证式国债承销方式进行了改革，各国债承销机构由承购包销改为代销，销售期内未售出的国债额度由各国债代销机构予以注销，不再自行持有或向投资者继续销售，此文件精神将于今年四季度实施。同时，有些分行相继下发了国债管理工作具体实施办法，进一步规范了辖区内储蓄国债管理工作，对人民银行国库部门如何开展储蓄国债承销团管理和国债发行与兑付管理工作进行了详细的阐述和说明。

机遇伴随挑战，如何在新形势下有效发挥人民银行国库部门的監督职责，提高对国债承销机构监管的能力与实效，准确把握监管重点，改革国债监管方式，强化监管手段，科学地实践监管执行力，使国债监管工作进一步规范化、制度化，是摆在各级国库部门面前的新课题。有效地防范化解国债发行或兑付风险，保证储蓄国债工作的正常开展和维护投资人的合法权益，发挥人民银行对储蓄国债承销机构监管作用是十分必要的。通过近两年国债承销机构综合考评打分情况的分析，储蓄国债承销团的监管存在着一系列亟待解决的问题。这些问题解决关键就是不断更新监管理念，推进监管创新，完善监管机制，规范各国债承销机构在运营中的管理行为，充分发挥国债承销机构的积极作用，从而保证储蓄国债市场的健康发展。

一、国债承销团监管的难点

1.承销团成员对定期综合考评不予充分重视，使国债监管流于形式。人民银行作为国内国债市场的主要监管部门，唯一行之有效的监管方式就是按照《中华人民共和国财政部办公厅、中国人民银行办公厅关于印发<凭证式国债承销团成员考评办法（试行）>》（财办库[2010]305号）文件要求，对承销团成员进行现场定期综合考评打分和非现场上传报表数据监管，但各承销团成员对此不予充分重视。每次储蓄国债数据的上报，都是人民银行国库部门督促承销团成员汇总上报国债数据，无承销团成员主动的向人民银行汇总上报国债数据。在国债发行期的综合评比打分时，即便在综合考评中有扣分项，但对承销团成员或个人没有产生一定的利益影响，没有相应的强制性奖惩措施对综合考评工作进行有益补充，从而形成了实际意义上的监管缺位。

2.承销团成员国债销售方式违规操作时有发生。目前，国债承销由包销改为代销，各承销团成员基层行发行储蓄国债无硬性指标控制，有些国债承销团成员为了尽快完成上级行下拔的储蓄国债销售额度，采取对本行优质客户进行预约销售的国债销售方式。预约销售是指各承销机构在每期储蓄国债销售前，采取电话预约的方式，为优质大客户约定购买额度，当约定额度达成一致后，经承销团成员有关部门汇总约定额度后，再向上级行申请储蓄国债销售额度，申请的销售额度即为承销团成员与优质客户事先约定的额度。上级行参考各基层行上报的国债销售计划，合理安排下拔国债额度，下拔的国债销售额度等于或大于基层行上报的计划额度。因此，在国债发售当日，承销团成员向事先约定的优质大客户优先销售国债，当约定额度售完后，当期国债销售进度也就基本完成。在销售期结束后，如有剩余额度，各承销团成员统一向各自省行上报国债销售进度，省级国债承销团成员将基层行上报的剩余国债额度主动持有。

3.储蓄国债监管方法缺乏针对性。一是缺乏对国债发行宣传方式的监管，国债承销团成员因营销费用和宣传条件限制，在储蓄国债发售当日，只是利用本行的电子显示屏发布储蓄国债发行信息；二是缺乏对农村国债市场的监管，农村国债承销机构网点设置严重不足。目前，储蓄国债承销团成员在有些辖区内，只设置较少营业网点，而其他各商业银行在农村没有设置承销网点；三是缺乏对农民投资者的投资意识进行积极引导。农民投资者对国债的印象还是停留在实物券国债上面，对现在的凭证式国债、电子记账式国债、记账式交易国债几乎不知道，对每年国债发行的时间、发行方式及国债的优点均不了解。四是缺乏对国债销售期上报人民银行数据时效性和真实性的监管。在国债发售期内，人民银行必须及时督促各承销团成员上报国债发行数据。目前，各承销团成员会计核算大部分已实行省行数据集中，上报国债发行数据，需要省行返传数据，然后再上报人民银行，不能充分保证数据上报时间。另外，为保证上报时间，各承销团成员采取的上报方式为电话或互联网上报方式，无纸质报表上报，不能保证国债数据的真实性。

二、加强对储蓄国债承销团监管的对策

（一）出台具有可操作性的奖惩制度，切实提高监管质量

人民银行应成立国债监督管理委员会，委派国债专职监管人员，赋予其独立的监管职能，并保持其人员的相对稳定。按照《凭证式国债包销团成员考评办法（试行）》、《中国人民银行 财政部关于2012年凭证式国债改革工作的指导意见》（银发[2012]65号）等文件精神的要求，制定更加详细地奖惩制度，对国债市场的参与者进行执法检查和管理。一是从严控制国债承销团成员的准入条件，选择资产质量好、代销能力强、管理和服务水平高、从业人员国债投资知识丰富的机构作为国债承销团成员；二是通过了解和分析各国债承销机构的国债发行、兑付工作程序，使人民银行国债监管人员熟悉和掌握其流程，为人民银行进行规范监管提供有力依据；三是规范各国债承销机构内控机制，保证国债发行兑付的公平、公正，维护国债的信誉和公信力，营造一个平稳、和谐的发行、兑付环境，真正发挥人民银行国债监管的积极作用，促进人民银行国债管理工作有序进行。四是进一步细化《凭证式国债包销团成员考评办法（试行）》，出台具有可操作性的奖惩办法，加强对承销团成员的监管，使各承销团成员对国债销售工作更加予以重视。

（二）加强对国债承销机构的非现场检查力度，建立国债发行进度跟踪台账

非现场检查是目前加强国债监管的重要手段之一，其实现方式是电子化监管。人民银行可以通过计算机网络和程序实现非现场监管信息网络化，以及数据核对、汇总、对比分析、风险预警和风险评价自动化，并实现国债业务处理、信息收集、风险评价和处置决策的全程监管。人民银行应继续完善国债监管网络信息平台（TMIS），实现信息共享，进行实时控制和报告，确保数据准确、及时，切实提高国债监管的非现场监管质量。目前，由于TMIS的不完善，应该在辖区代销机构报送发行周报、持有量月报的基础上，建立国债发行进度跟踪臺账，按日对辖区国债发行进行实时数据监测，解读分析发售和持有情况。

（三）积极开展现场检查，规范储蓄国债发行、兑付程序

开展现场检查是国债管理的主要手段，也是人民银行依法行政的重要组成部分，通过现场检查可以适时提出新的监管思路，提高监督管理效率。因此，应进一步强化以人民银行为主，财政部门密切配合的现场检查方式。在国债发行期间，国债管理人员应按照《凭证式国债承销团成员考评办法（试行）》的要求，深入到各储蓄国债发行网点监督检查，防止出现预约销售、惜售、超售等违规现象的发生，及时了解发售中遇到的困难和问题，以及实名制的执行情况等，并针对检查中发现的问题，填写情况登记表，注明存在的问题、发售网点整改意见，具体地奖惩措施，以此促进储蓄国债规范、有序地发售。

（四）监督管理国债资金的流动性

代销行应积极宣传国债质押贷款的投资理财优势，提高老百姓对国债质押贷款的认识，人民银行应继续完善《凭证式国债质押贷款办法》，准确监督管理承销团成员办理国债质押贷款。目前，国债各代销银行办理国债质押贷款笔数和金额不多，但随着我国城乡居民投资理财热情逐步高涨，以钱生钱的观念进一步增强，国债质押贷款也会成为居民投资理财的重要方式之一，人民银行应在质押人、业务受理范围、金额和利率等方面，对代销银行进行严格的监督管理，保证国债投资者能够进行更具广泛意义的投资行为，增强储蓄国债资金的流动性。

（五）开展调查研究，拓宽人民银行监督管理思路

人民银行通过开展不定期的调查研究，可以分析国债市场的购买力情况以及投资主体等变化情况，及时采取相应措施，拓宽国债购买力市场，增加居民投资国债的信心，提升国债管理水平。因此，应积极建立人民银行、财政、各国债代销机构信息交流制度，发挥人民银行在国债发行、兑付中视角、层面特殊的优势，及时发现和解决在具体工作实践中出现的问题，总结好的工作方法和经险，充分发挥国债调研信息 “晴雨表”的作用。同时，人民银行应借助当地有影响力的媒体，向社会广泛宣传发布储蓄国债各类信息及有价值的调研文章，使广大投资者能够正确理解、掌握国债投资信息，合理安排投资，争取利益最大化。

（六）管理与服务并举，寓管理于服务，以服务促管理

一是以各种管理制度为依据，妥善为投资者解决各类因国债产生的问题。首先，以发行文件和公告为依据，耐心细致地为客户讲解文件所表达的意义；其次，制定储蓄国债应急管理制度，针对各类储蓄国债突发问题，如利率调整等，为投资者做好解释工作，讲解多种投资方式，丰富客户的国债知识，圆满处理各类国债纠纷。

二是要加强代销机构在国债管理、国债知识方面的培训，进一步提高承销团成员的业务水平和保护消费者权益的意识。

三是要加大对商业银行国债发行业务的监督检查。各商业银行为照顾优质客户，不惜违规优先发售，这种行为将影响国债信誉，侵害普通投资者利益。因此，人民银行国库部门应采取有力措施，加大国债发行兑付工作的管理力度。

〔责任编辑：侯庆海〕