论村民自治权的完善

张腾龙

【摘要】在农村民主建设中，村民自治权是核心，但在实施过程中仍然存在着乡镇与村关系不协调、村支“两委”体制不顺畅、村干部选任罢免制度上存在缺陷、村务公开等法律法规规定的制度虚化、村民代表会议难以有效运转、村级机构的法定职权得不到良性平衡运行，广大村民的自治权不能有效的保障等问题。应从理顺镇村关系、健全村级组织建设、修改《村组法》部分规定、完善村民自治法律制度、加强村民民主法制教育等方面，探讨建立村级合理健全的管理制度与村民思想观念相协调，县级有关部门、乡镇和村三级齐抓共建，建立以村民自治权为主题的村民自治结构，使民主自治有效落实。

【关键词】镇村关系；村级组织；村民自治权

一、村民自治的产生和发展

自1978年党的十一届三中全会做出改革开放的决策后，农村改革进一步加快，农村经济体制实行家庭联产承包责任制，随之而来的必然是农村社会管理体制改革。1980年广西宜县屏南乡合寨村农民为了改变村里治安混乱、大队组织瘫痪的局面自发成立了“村民委员会”，负责管理村内公共事务。其后，1983年中央决定政社分离，建立乡政权。至此，人民公社、生产大队退出农村社会，代之的是乡镇政府和村民委员会，形成了“乡政村治”的新型农村社会治理结构。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的性质是基层群众自治组织，不是一级政权，而是自我管理、自我教育、自我服务的组织。

实践中，大批农民直接参加选举村民委员会并创造了“海选”等选举形式、以村民会议或村民代表会议为主要民主形式的民主议事制度，以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度也相继建立起来。村民自治的发展使农民有权力决定村内事务，充分发挥了农民的自主性、积极性。目前全国绝大多数省份开展了8轮以上的村委会换届选举工作，取得了显著成效。特别是近些年来村民参与热情持续高涨，选举活动日益规范；村党支部书记和村委会主任“一肩挑”、村“两委”班子成员交叉任职的比例明显提高；村委会成员的年龄结构、文化结构、性别结构有较大改善。据不完全统计，已有3.5万名大学生“村官”当选村“两委”成员，其中还有一部分当选为村委会主任，成为村委会班子的新生力量，提高了村级组织带领农村发展的水平。全国25个省、自治区、直辖市相继颁布了村委会组织法实施办法，制定地方性法规和政府规章及其他规范性文件具体指导所辖地区的村委会选举工作。

经过几届村委会选举，村民都有了或多或少的民主权利意识和参政议事热情，村民自治的重大意义在于从根本上改变了农村传统的管理意识，使农民真正地认识到了自身的价值。据各省2008年村委会选举工作总结分析表明，黑龙江省的参选率88.1%，安徽省参选率88.9%，四川省的参选率为93.46%，湖南省的参选率90.4%，江苏、四川、新疆等地选举一次成功的村占到总数的90%以上。

二、当前村民自治存在的问题

随着村民自治的法律法规的制定实施和村委会选举的实践，我国农村村民自治取得了明显成效。但是，纵观十几年来的实践情况，村民自治仍然存在制度性缺陷，村民的自治权还是难以有效保障。主要问题有：

（一）镇村关系不协调

1.干预选举

根据《村组法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从法律的角度明确了村民自治下的镇村关系是“指导与被指导”的关系，村委会对乡镇政府的工作只是“协助”，改变了原来的“领导和被领导”关系。但是自《村组法》颁布实施至今，在实践中，镇村关系并未在法律界定的关系中运行，而是一直存在着不协调的一方面。一些乡镇领导仍然把村视为自己的下级政权，对村委会工作还是按原来的行政命令方式管理。很多地方乡镇政府为了能保证下达到各村的任务、指标、政令得到落实，继续有效控制村，往往会利用村支部协助来实现干预村委会选举（不包括撤销不合法的贿选等），选出自己信得过的人做村主任。

2.控制村财务

《村组法》第五条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。这两条已经明确表明村委会才是村集体财产的掌管者，但是乡镇希望能继续控制村级干部和农民，上级政府从主观上为了加强村级反腐倡廉，杜绝村干部贪污挪占，而支持了乡镇普遍实行的“村财乡管”制度，即通常说的“双代管或三代管”。这样的制度对于加强农村组织建设和财务清理，健全村务管理制度，保护村民合法权益有一定的效果，却不符合《宪法》和《村组法》等法律法规，也有悖于村民自治的精神。乡镇把持村级财务不利于村委会自主管理，强化村对乡镇的依附性，从制度上侵害了村民对村集体财产财务的监督权。

3.变相改变“指导”关系

由于《村组法》仅规定了乡镇与村是“指导与被指导的关系”这样就会出现要么村委会完全听命于乡镇政府，要么抵制乡镇政府的过多要求而使上下关系不顺畅。村与乡镇关系不畅会影响村民的生产生活利益，村委会也不容易反映和解决村民的诉求。

（二）村支部与村委会关系不融洽

自实施村民自治以来最普遍也最严重的问题是村“两委”关系不和睦，甚至矛盾对立。《村组法》第二条规定了村委会是村民选举产生的进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；第三条又指出中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。《中国共产党农村基层工作条例》和《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》等也都只是强调村支部在农村社会管理中的领导地位。

虽然，党和政府既希望依托村委会来保障村民的自治权，发挥他们的积极性和创造性，又希望加强基层党支部对农村工作的领导，以达到农村管理双强。然而事实上，对农村党支部的领导范围和方式未作明确规定的情况下往往是顾此失彼。普遍存在的是村支部书记处于“一把手”的地位，是最高村务领导者和事实上的法人代表。村支部包揽一切村务大权，村委会成了附属；或者是村委会与村支部争权，村主任和村支书争谁是“一把手”；或者是“两委”各自为政，互不服气。村支“两委”关系不睦，整个村的公共事务和公共事业都要受损，尤其是在村支部强、村委会弱的村，村民选出来的村委会主任因没有实际有效的管理权和决策权，难以代表村民的意见，维护村民的民主权利。

三、村民自治存在问题的原因探析

（一）《村组法》规定下的镇村关系异化

《村组法》明确了村民自治下的镇村关系是“指导与被指导”的关系，村委会对乡镇政府的工作只是“协助”，改变了原来的“领导和被领导”关系。但是，没有明确怎样指导、指导什么，哪些是乡镇有权指导的，哪些属于村委会职权范围内的等等，规定不明确导致了两者关系不明晰。乡镇干部为了部门利益和小集团利益往往会过多干涉村治事务，从干预选举到日常的任务安排、政令下达、财务代管。

有关法律规定的过于粗略和原则，致使镇村关系不明晰，村民自治的制度供给不足。乡镇政权本身相对于村民来说就掌握着许多权力资源和社会资源，再利用制度空隙很容易侵害村民的自治权，使立法者制定制度时的设计初衷难以落实。

（二）村支“两委”体制不顺，缺少明确的运行规范

《村组法》和《工作条例》等规范性文件面上看已经把村“两委”关系明确划定，实际上仍是不明晰的。村委会怎样自我管理，哪些是所属的管理范围，村支部如何发挥领导核心作用，领导的范围和方式等都没有给出明确的界定。再加上一些村干部为村民服务的意识不强，缺少民主法制观念，本身素质不高就更加重“两委”关系冲突，最终使村民自治制度实施不力，村民自治权得不到保证。

（三）村级组织机构架构不合理

当前村级组织机构权限分配不明，某些方面的制度规定有悖逻辑和法理。

一是，村支部与村委会干部交叉任职或重叠任职，“两委”权力不平等，职权难以充分行使，从而使村委会陷入尴尬境地甚至有名无实。

二是，村民会议或村民代表会议的职权设置的保障不足，村支部会和村委会都可能架空村民会议或村民代表会议的法定地位。现实中，村官罢免难和民主决策难的主要原因都在于“村民会议由村民委员会召集、由村民委员会召集村民代表开会；当有十分之一以上的村民提议，应当召集会议”的规定违背了民主决策、民主管理、民主监督的逻辑以及村支部实际领导地位的阻碍。这种“会议双重召集制度”和罢免权在实际操作中极难落实。主要原因：一方面，目前农村中农民一般居住分散，经济活动也分散，召开村民会议的难度极大、成本极高，要求联名罢免村委会成员更是难以实现。另一方面，村民提出召集村民会议，有关法规并未明确规定向谁提出，村委会也就成了实际上的唯一召集者。所以，村民会议虽有决策权和会议决定权和罢免权，但因缺乏现实可操作性而难以依法独立启动。实际存在的最多就是“对村委会有利就召集，不利就不召集”的现象。

（四）村务公开制度的实施和监督、考核不够

虽然法律规定必须公开村务，村民由于知识和能力的局限不清楚如何监督公开，《村组法》也没有规定具体的监督程序，作为上级政府的乡镇出于各种各样的考虑对村务公开也是“睁一只眼闭一只眼”，没有拿出强有力的监督考核手段。各村一般都成立有民主理财小组，但是理财小组的成员很少是村民选举产生，依附于村“两委”，与村干部关系密切甚至就有村主要干部参与，再加上农村是熟人社会，大家之间讲情面，难以真正核帐清支。

四、完善村民自治权的措施和对策

（一）法律法规要明确镇村关系和各自的职权范围

针对《村组法》等相关法律法规规定简略、原则性强的情况，可由全国人大农业与农村委员会，民政部等中央涉及农村村民自治的工作的部委进一步调研，适时出台镇村职权明晰和村务管理等法律法规。各地方也应结合本地区制定村民自治法律实施办法、规定、规章，使镇村关系细化，从法律上确定哪些属于村级自治范围，保障村委会的法定职权。

乡镇政府应当改变过去的行政命令式管理方式，采用行政合同、行政指导、行政奖励等柔性法律方式来执行上级政令，把工作任务融合于乡镇与村的共同目标中。

还可以专门制定工作条例把村民代表、村委会主任和乡镇人大、政协机构链接起来，建议选举或者安排村主任和村支书分别担任人大、政协职务，增强乡镇工作政令的认同感和群众基础，同时也更有效地反映村民的意见和要求。

（二）改革村支“两委”制度，协调“两委”关系

村民自治有赖于村支“两委”关系的协调，从制度上权限划分和选举上的程序改革两方面化解“两委”争议。

一方面，地方有立法权的人大和政府要结合本地实际情况，根据《村组法》和党的农村基层组织工作的规定制定村“两委”工作细则，从权力源头上明确各自分工，理顺工作机制和管理机制，分开考核工作实绩，把两套班子的日常协作管理状况纳入考核范畴。肯定村支部核心领导地位的前提下，村支部不应管理具体事务，主要限于检查财务制度、对村委会的违法及损害村民利益的现象进行监督。充分保证村委会的职权实施，对于干涉村委会职权的支部书记可以进行党纪处分。

另一方面，可以改变村支部和村委会各自选举的情况，借鉴有些地方的经验，村支部书记及支部其他成员的选举先由村民代表预选投票推荐出信任的候选人，乡镇党委再根据民意投票结果推荐候选人给村党员大会，由党员最终选定村支部。这样就为村支部提供了群众基础和信任资源。在村支“两委”成立后，还要加强培训村级干部，定期在县、乡党校举办培训班，提高村干部的素质和带动能力。村支部采取民主的方法，依法教育、团结和组织村民，避免对村委会工作包办代替式的发号施令，把工作重心放在村民会议和村民代表会议上，通过对村“两会”的有效组织和领导，使党支部作出的具有党内约束力的决定，转化为对全体村民有约束力的“村规民约”。

（三）完善村务机构，强化村民（代表）会议的权责地位

健全村级组织机构，完善村委会选举罢免机制，还应当强化村民（代表）会议的权责地位。为了扭转村支部、村委会与村民会议或村民代表会议的不合理关系，从两处加以改善。

一是，从法律制度上设定民主决策和管理、监督的程序。由于村民会议的召开实践中确有难度，一般是把村民代表会议当做其常设机构，应修改有关法律，在村民代表会议设主任、常务主任。主任由村支书兼任，负责召集村民代表会议；常务主任从村民代表中推选产生，协助主任具体负责会议的组织召开和其他工作。村代会制定实施对村委会的监督制度。

二是，针对《村组法》规定的村委会委员当选条件宽松，但罢免困难的现象，应该修正法律。明确哪些情形属于必须免职或降低待遇，规定村民代表有权通过乡镇人大、政协反映村民意见、反映的方式、解决办法；如果村民代表会议主任和常务主任碍于情面和其他考虑不愿召集村民会议，规定几分之一的村民代表可以直接提请乡镇人大派员支持、指导召集村民会议；召集全村有权利的村民开会有难度，村民会议可以划分大片分别召开，最后总计各片区选票表决的结果，最终结果过选民半数的算罢免有效。

（四）健全村务公开的监督机制和考评机制

需要进一步制定村务公开细则和办法，使公开有法可依，并且加大责任追究力度。县乡民政部门还需经常性检查村务公开实施情况，对公开有问题的进行查处；坚持审计监督，加强乡镇政府的审计职能，定期组织力量对各村的账目进行集中审计，当任村干部离任后，对村级账务进行审计。要变事后监督为事前、事中、事后全过程监督。尤其要反对重形式轻反馈、有公开内容无落实措施的现象。要做好法律监督，通过组织县乡人大代表、政协委员检查村务公开的执行情况和发挥政府主管部门的执法职能。

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