论城市房屋拆迁中居民权益的保护

时义涛

房屋是普通公民终其一生努力奋斗而拥有的最重要的私有财产，是他们生存和发展的根基。基于房屋在公民财产权利中的重要性，国家也通过立法加以重点保护。但近些年来，土地征收征用，城市建设拆迁中的问题十分严重，“征地坑农”，“拆迁扰民”已是难以掩盖的事实。在近年来的城市房屋拆迁中，损害被拆迁人财产权利甚至侵犯被拆迁人人身权利的行为却频频发生：房地产开发商以断电、停水、恐吓等方式，甚至以殴打绑架等严重侵犯人身权利的行为逼迫居民接受拆迁；地方政府退居幕后，坐视被拆迁人权益惨受践踏而少有作为，在不应干预的场合倒是积极有为地偏向拆迁人。

因此，研究致使被拆迁人的权益遭受严重侵犯和被拆迁人的权益保护机制失灵的原因，完善被拆迁人的权益保护机制，着力解决“征地坑农” “拆迁扰民”问题，无疑是急待解决的问题。《国有土地上房屋征收和补偿条例》的相关规定切实解决了被拆迁人权益保护的一些问题，但仍有不足之处，本论文即是对这些问题进行全面分析和深入论证来为保护被拆迁人的权益出谋划策，希望可以有所帮助。

本文将通过对《国有土地上房屋征收和补偿条例》的解读，针对其不足提出自己的见解。房屋拆迁过程中加强对居民权益的保护有利于社会的稳定，同时可以促进社会保障体制改革的深入开展和民主法制进程的加快，城市房屋拆迁将朝着良牲有序的方向发展，被拆迁人的利益也会随之得到切实保护，这也是党中央提出的建设社会主义和谐社会和科学发展观的题中应有之义。

一、被拆迁人权益保护现状堪忧

1、被拆迁人在城市房屋拆迁中处于弱势

一般来说，被拆迁人往往是处于社会底层的群体，他们由于自身在社会经济方面的弱势， 在城市房屋拆迁的利益博弈中处于下风，不具有响亮的话语权。近年来，城市房屋拆迁中侵犯被拆迁人财产权利和人身权利的野蛮拆迁等恶性事件屡屡发生，严重影响了社会稳定，被拆迁人与地方政府之间的矛盾也日益尖锐：被拆迁人或者因缺乏保护自身权益的力量而选择以自杀等极端方式来表达对当下城市房屋拆迁制度的抗议（如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等）；或者选择以爆发群体性事件来表达自己的利益诉求，发泄对拆迁人和地方政府的不满（如湖南嘉禾事件、河北定州事件等）。人们对被拆迁人遭受的不公正待遇感到不平，也对翁彪式的悲剧抱以同情，更令人愤慨的是拆迁人无视国法的肆意妄为和地方政府的违法行政。

2、被拆迁人处于完全被支配地位

目前在城市房屋拆迁领域是行政主导拆迁，不管被拆迁人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆迁决定并负有配合经行拆迁的义务，行政权力对于被拆迁人而言具有支配性。根据行政法原理，行政权与公民权具有不对等性，行政权具有优益性或支配性。行政权可以设定、变更或消灭公民的权利义务，而公民却不具有同样的权利。正是因为行政权的这一特性，使得被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配活动中受制于政府，而政府一旦不依法行政就将严重损害被拆迁人的利益，又由于政府 没有严格按照法律规范来调整城市房屋拆迁中形成的利益关系，致使拆迁许可、裁决等制度几乎丧失了保护被拆迁人权益的价值。一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁的情形则严重损害了政府在人民群众中的形象，使公民对政府抱有强烈的不信任感。

二、现行的被拆迁人的权益保护机制的缺陷

1、拆迁许可制度缺乏正当性

自2004年7月1日起开始施行并发生效力的《行政许可法》第八十三条第二款规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”这意味着《条例》中关于拆迁许可证的规定已经丧失了正当性。《行政许可法》继《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》在相关领域规定听证制度后在行政许可领域确立了听证制度。而《条例》中却并没有关于拆迁许可听证的规定，这明显有违法。并且城市房屋拆迁许可证的发放事关被拆迁人的切身利益，有关政府部门在未告知作为利害关系人的被拆迁人可以申请听证的情形下就擅自向申请城市房屋拆迁许可的拆迁人发放，违反了行政程序法的基本原则-参与原则，非法剥夺了被拆迁人的知情权、陈述和申辩权、申请听证权。这种违法行政的行为放纵了拆迁人，使其在城市房屋拆迁中自恃持有拆迁许可证而肆意妄为，导致野蛮拆迁等违法拆迁的行为屡禁不止，严重损害了被拆迁人的权益。

2、审核失察和疏于监管

在目前的拆迁许可证的发放过程中，行政机关往往在对申请拆迁人的资质和实施拆迁的必要条件没有经过严格审查的情形下就轻易地发放拆迁许可证，使很多不具备法定许可条件的房地产开发商或其他组织获得了进行拆迁的资格。而由于持有拆迁许可证就表示行政机关已经审查并认可拆迁人具备拆迁资格，并向公众证明了这种资格，具有公示公信的效力。并且“政府事先的行政许可，事实上使双方当事人失去了平等对话的平台，从而使被拆迁人的权利极易受侵害。”对于拆迁人在拆迁活动中侵犯被拆迁人合法权益的违法拆迁行为也没有及时纠正；更有甚者，纵容姑息拆迁人，没有严格执法和严肃处理有关违法拆迁行为的责任人。

3、拆迁许可审查方式不当和拆迁许可发放的条件不严

《条例》第七条规定，拆迁人取得房屋拆迁许可证的条件为提交下列资料： 建设项目批准文件；建设用地规划许可证；国有土地使用权批准文件；拆迁计划和方案；办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。从目前《条例》的规定来看，对拆迁申请人的拆迁申请主要是进行形式审查，即看相关文件、手续、证明等书面材料是否齐备，对于齐备者即发放拆迁许可证。这种审查方式对于拆迁许可而言是不科学的，不对拆迁申请人进行实质审查就无法发现拆迁申请人不具备许可资格的问题，因为拆迁申请人提交的资料很难反映出他的真实情况。所以拆迁许可审查方式不当和拆迁许可发放的条件不严使房地产开发商空手套白狼的伎俩一再得逞，而被拆迁人的利益却难获保障。

4、拆迁补偿安置制度不到位

《条例》将拆迁补偿范围界定为：被拆除的房屋及其附属物、被拆除的未超过批准期限的临时建筑物、搬迁补助费、临时安置补助费。但是，“拆迁的真正目的就是要取得房屋及其附属物的土地使用权，并非房屋本身。”而且，“合法取得的土地使用权应当属于公民的财产权并受到相应的保护。” 基于对这种认识的赞同，我认为当前的拆迁补偿范围涵盖面过窄，没有充分反映出被拆迁人在城市房屋拆迁中所受的财产损失。

《条例》确立的拆迁补偿原则是适当补偿，但是在实践中却不断出现“变适当补偿为象征性补偿的作法。”这不禁让人警觉：有人会借适当补偿之名行损害被拆迁人利益之实！被拆迁人在城市房屋拆迁中所受的利益损失是为了满足能够房地产开发的需要或者是为了支持国家的经济建设，无论是出于公益目的还是商业目的，拆迁的最终结果是：政府不仅改善了城市环境，促进了经济发展，还获取了大量的土地使用权出让金；房地产开发商赚取了巨额利润；不特定的社会公众享受了居住条件和生活环境的改善。多方及被拆迁人除外的整个社会都通过拆迁而受益，完全没有理由仅仅对被拆迁人进行适当补偿，使被拆迁人成为拆迁活动的利益受损者。在补偿费用和标准方面，由于政府采用土地基准价格加房屋重置价格确定的补偿标准，而政府是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格，所以导致对被拆迁人补偿的费用普遍偏低。

房屋拆迁补偿不及时的情况在我国非常严重。拆迁人往往在还不具有对被拆迁人进行补偿的资力时，就开始实施拆迁行为，导致被拆迁人长期得不到相应的补偿，对被拆迁人的正常生活造成了很大的影响，严重侵害了被拆迁人的财产权利。

三、被拆迁人的权益保护机制的重构

1、扩大行政听证的适用领域

目前，只有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《规程》）在城市房屋拆迁领域建立了听证制度，至于《行政许可法》中确立的许可听证制度则还没有得到贯彻执行。但是《规程》中的听证只适用于拆迁裁决和强制拆迁，而且还没有切实推行。行政听证制度是现代社会中行政程序法的重要制度，它强调行政决策过程的公开和相对人在行政主体作出行政决定前的参与，要求行政主体要充分听取当事人的意见并在行政决定中反映出当事人的意志。为了体现民主和保证行政权力的正确行使以保护被拆迁人权益不受任意的侵犯，有必要扩大行政听证在城市房屋拆迁中的适用领域。具体而言，首先要建立拆迁决定的听证制度。其次就是各级行政机关要落实《行政许可法》的许可听证制度，制定相应的实施办法，规范拆迁许可证的发放程序。

2、完善拆迁许可制度

目前发放拆迁许可的条件较为宽松，导致房地产开发投资的居高不下和拆迁活动的不断增多，不利于调节宏观经济和保护被拆迁人的权益。因此有必要严格设定发放拆迁许可的条件以抑制房地产业的投资过热从而使拆迁许可起到保护被拆迁人权益的作用。

许可机关对于拆迁申请不仅要看申请人所提交的书面材料是否齐备，还应对相关文件、手续、证明、方案等进行实质性审查，根据《行政许可法》的有关规定，依照法定权限、条件、程序指派两名以上工作人员对拆迁申请人提交的申请材料的实质内容进行核查，以验证申请材料的真实性。另外，许可机关还应加强内部监督，保证工作人员能遵纪守法、恪尽职守，做到对拆迁许可的严格审核，防止将拆迁许可证发放给不符合法定条件的拆迁申请人。

为了改变长期以来行政许可领域中存在的疏于对被许可人的监督和管理的情况，《行政许可法》规定：“行政机关应当建立健全监督检查制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”因此，为了保护被拆迁人的权益，拆迁许可机关应严格遵循《行政许可法》的规定，加强对拆迁人实施拆迁许可的监督和管理，督促拆迁人依法拆迁，规范拆迁人的行为，对于拆迁人在拆迁活动中侵犯被拆迁人权益的违法拆迁行为要及时纠正。

3、改造拆迁补偿安置制度

（1）由政府先行补偿安置

即在拆迁人和被拆迁人经过协商达成拆迁补偿安置协议后，由政府负责先行对被拆迁人进行补偿安置。政府根据拆迁当事人达成的拆迁补偿安置协议向被拆迁人拨付补偿安置费用，其后政府再要求拆迁人在领取拆迁许可证的同时向其支付因补偿安置而开支的费用，否则不予发放拆迁许可证。

（2）确立充分补偿的原则

建议将被拆迁人的国有土地使用权的损失也纳入拆迁补偿范围之中以充分保护被拆迁人的财产权利。

（3）提高拆迁补偿安置的标准

当前的拆迁补偿安置标准较低，不符合市场价值规律，只有通过提高拆迁补偿安置的标准才能填补被拆迁人因拆迁而受的利益损失。经济学家茅于轼认为：“补偿标准应该是在市场价格的基础上再加10%。”[5]他的主张值得在确定新的拆迁补偿安置标准时参考。

4、价格评估应充分市场化

（1）评估主体的市场化

政府不能介入到价格评估之中，应尊重房屋价格评估机构的独立性，明确价格评估是平等的市场主体之间的行为，允许房屋价格评估机构自主进行评估。

（2）估价标准和方法应市场化和科学化

政府不应在行政规范中制定补偿安置的标准，而应由房屋价格评估机构综合考虑各种影响房屋价格的因素并根据现时的市场价格确定。

（3）改变价格评估的出资方式

应当允许被拆迁人也可以选择房屋价格评估机构并自付价格评估费用，从而避免因由拆迁人支付评估费用出现的操纵评估价格的现象。

四、结论

保护被拆迁人的权益首先要完善城市房屋拆迁立法，从宏观上理顺城市房屋拆迁法律关系，将行政权力置于有效调控和监督之下，让司法机关在维护被拆迁人权益方面有所作为，同时在立法中加强对被拆迁人权益的保护；其次，行政机关在对城市房屋拆迁进行管理的过程中要严格依法行政、合理行政，保证行政权力的正当行使从而规范拆迁人的拆迁行为并体现行政权力的公共性。本文认为被拆迁人权益保护的关键在于对行政权力的调控和平衡特殊利益集团与被拆迁人的利益。

（作者单位：武汉警官职业学院）