试论公证机构的性质

张家波

摘 要 随着我国市场经济的进一步完善，公证事业也得到了蓬勃发展，但是公证行为及公证机构的性质一直是有争议的问题。我国2006年施行的《公证法》对此也没有一个明确的定性，而这无疑不利于公证行业的良性发展，也有损公证机构的权威性和公信力。作为“预防民事纠纷的第一道防线”的公证机构，应当充当市场机制正常运作的润滑剂和法律法规得以全面遵守执行的监督器，其重要作用毋庸置疑。因此，对公证机构进行准确而明晰的界定，是为明智之举。本文将从立法中如何规定，实践中如何运行及理想中的公证机构性质如何三方面展开论述，试图找个一个适合中国的公证机构角色定位，以实现其促进社会政治经济发展之作用。

关键词 公证 公证机构 性质定位 积极作用

作为国家司法制度的重要组成部分，公证具有权威性、可靠性、广泛性和通用性等特点，体现了国家的公共权威和公信力，是国家信用制度的重要载体，在我国社会政治生活中发挥着不可或缺的重要作用。公证机构代表国家行使公共的证明权利，实施一系列公证行为，对法律行为和有法律意义的文书、事实的真实性和合法性给予认可，借以防止纠纷，减少诉讼。如何在实现证明作用的同时体现其公信力？这就需要我们明晰公证机构的性质，对其以合理角色定位，规范其运行模式及发展方向。我国现有的立法规定并没有明确公证机构的性质，我想这是一种有意规避，为公证行业体制机制的进一步改革留足了研究空间。采取何种措施完善公证机构规定，填补法律缺失，促进公证事业健康发展已然箭在弦上。

一、立法规定和内涵分析

关于公证机构的性质问题主要体现在《公证法》第六条：公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。 不难看出，公证机构功能在于依法行使国家公证职权，代表国家办理公证事务，进行公证证明活动，扮演者国家公信力重要载体的角色。以上观之，从功能层次上对公证机构可以进行准确定位，然而从组织形式，运营方式及发展方向来看，却很难确定此规定之要义，以致学界关于公证机构性质的争议依然是莫衷一是。无法准确确定公证机构的性质，公证法基础之稳固也就无从谈起。

从某种意义上来说，公证机构的公证行为更像是一种合同行为，合同的双方当事人以公信力这种“商品”达成契约。任何一方违反规则都会受到惩罚，对公证机构来说就是公信力的流失，不利于其行业发展，同样，当事人如果违反规则就会丧失取得具有公证效力的证明文书，其证据效力资格就会大打折扣。公证机构办理公证事务应当体现公平、公正、效率。西方有位学者指出：“在很多情况下，人们往往把公平看作法律的同一语。”可见公平之重要，公正更是如此。说到效率，公证作为“预防民事纠纷的第一道防线”，其作用就在于减少诉讼，避免当事人卷入无休止的诉讼程序中去，达到定纷止争之效果。

总的来说，公证机构性质之所以争议不断，是因为迅速发展的市场经济需求和稍显滞后的公证法律制度之间的矛盾。探讨公证机构的性质为的就是给公证机构一个准确明晰的定位，确定其发展方向，充分发挥其促进商品经济发展的作用。立法层面的审慎也从另一角度说明了公证事业的蓬勃发展对公证法律法规的更高要求，立法部门无法制定出放之四海皆准的法律规定，也就只能在实践中寻找答案，以免产生诸多不必要的麻烦。

二、我国公证机构的存在现状与面临的现实问题

我国公证法第六条将公证机构定义为不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。“不以营利为目的”，独立行使职权、承担责任，体现出其公益性和自律性，而作为国家的专门证明机构，公证机构更多的体现出权威性和官方性。不难看出，我国公证机构体现出行业的自律性与官方的双轨制色彩。

那公证机构该如何既能依法切实履行其国家证明作用，又能扮演好其法律服务之角色，对其一个准确而明晰的定性至关重要。关于公证机构的性质问题，理论中存在三种运行方式，即国家行政机关，事业单位及中介机构。到底哪种机制更适合当前中国公证行业的发展，下面将分别进行阐述。

第一，有些人认为应将其定性为国家行政机关。公证机构是依法履行国家的公共职权的专门机构，体现出行政机关的公权性，而以公证的公权性加强公证的公信度和民众对公证的信赖度，有利于公证事业的良性发展。但是并不能就把公证机构划入行政机关的行列。行政机关特有的行政体制及管理模式会阻碍公证事业的发展，公证机构长期处于行政管理范围内有成为政府权力附庸直线，丧失其市场经济主体资格，割裂与市场经济之关系，以致落入权力官僚之窠臼。虽然政府作为强大后盾可以保障公证机构的信赖度，但是不能饮鸩止渴，破坏公证事业的长久发展。

第二，还有人认为公证机构是事业单位。事业单位是指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科技、卫生方面需求，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。作为事业单位，公证机构可以更好的体现其公益性，避免因为过于追求经济效益而使国家证明权缺失，而且其特有的工资奖励和升迁制度有利于调动公证员的积极性，充分发挥其法律服务机构的作用。但是随着市场经济的发展，各种称谓纷繁芜杂的经济组织应运而生，事业单位已超出原有非营利性范畴，各种盈利性的咨询机构，教育机构层出不穷，而且在事业单位体制下，公证机构的人、财、物管理自主权受制于国家，不能充分发挥其自主权，同时，事业单位的管理仍有行政手段介入，势必会阻碍公证走向市场化，不利于行业健康发展。

第三，有人认为中介组织是为最适合中国当前公证实践的组织形式。中介组织是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。只有中介组织形式下的公证机构才与市场经济的运作机构相吻合，相适应，才能作为市场竞争的主体，真正成为具有国家公共职权和向社会提供法律服务的组织。但是，该观点也被人所诟病，因为中介组织的本质属性是企业，而企业的最终目标是最大限度的追求经济效益，将公证机构定位为中介组织势必将公证推向市场边缘，与国家设立公证制度的目的相背离。同时我国对中介组织有关人事、财政、管理内部分配相关制度规定的缺失，会是这种定位成为空中楼阁，无益于改革。

之所以理论中争议声不断是因为实践中存在着诸多问题。归纳起来主要有以下几点：第一，公证机构的公信力问题。保证公证行为的公正与公平，是公证机构的职责所在，但是实践中存在很多诸如个案对公信力侵蚀等挑战公证行为权威性的问题。第二，财政上的依附性问题。公证机构在财务管理上实行的是收支两条线，其各项收支皆受制于同级司法行政机关的严格控制，分配上搞“大锅饭”，导致公证人员劳动报酬偏低，不能真正体现按劳分配的原则，难以调动广大公证人员的工作积极性。第三，内部人事管理的复杂性。公证机构工作人员的选拔机制不够完善，导致其人事编制不是从业务素质、管理水平、文化状况等角度选拔，而从亲疏远近等角度来任免，结果是外行领导内行，工作人员不配合工作，严重影响了工作效率的提高。第四，法律服务作用的发挥。公证机构说到底更应该突出其法律服务的作用，只有这样才能更好地履行其司法权履行渠道之义务。但在现实生活中，公证部门常常以“行政机关”自居，不仅造成理念上的混乱，而且为公证工作的实践改革带来诸多弊端，阻碍公证事业的发展。

三、关于我国公证机构的性质定位和对公证事业的展望

综合以上各种观点分析，我认为应该把公证机构定性为公益性或非营利性的中介组织。我们可以借鉴国外法律的有关规定，由它的行业协会和行政管理机构对它的公证活动进行监督和管理，对违法操作的公证机构和公证人进行严惩，从制度层面上加以保证。当然，这也需要有相关配套制度的协助与保障。具体来说，有以下几种完善措施：

首先，公证制度的完善性。当前，只有为数不多的法律涉及到公证事项的调整，而面对纷繁复杂的行业问题，《公证法》显得独木难支。所以，应当加强《公证法》与其他部门法的密切结合，其他法律也应当适当规定涉及公正范畴的相关内容。《德国民法典》被誉为大陆法系民法典的代表。在数千条的法典中，对公证制度有较多的偏爱，且对其内容规定的颇为具体。所以，一个完整的公证制度体系有利于公证事业的健康发展与完善。

其次，强制公证事项。在法律中规定某些法律行为必须要经过公证，否则不发生法律效力，即实行强制公证。强制公证的目的是国家为了监督法律行为的真实性、合法性，从而以发挥公证制度的预防纠纷作用。而且扩大强制公证事项的范围会带来可观的费用，足以支撑公证机构的正常运转和日常开支，缓解财政问题。

再次，职务责任赔偿保险机制。该制度旨在满足公证业务日趋广泛和复杂的内在要求。因为，如果由公证组织和公证人员承担赔偿责任，就会使公证人由于害怕承担责任而畏首畏尾，不利于公证工作的开展和公证事业的发展，而且也会使当事人由于不信任公证人的责任能力而对公证人的信赖产生动摇，以致影响其社会信誉。因为个别公证人的失职而造成的公信力缺失问题便会迎刃而解。

复次，人才选拔与管理制度。关于公证员的选拔，要符合《公证法》第十六条规定的条件即经法定任职程序取得公证员执业证书，在公证处专门行使国家证明权，独立办理公证事务的从业人员。以业务素质、管理水平、文化状况等角度作为升迁的基本资格和标准。关于公证机构的人员管理机制，要明确规范其岗位设置，即人员配置及组成：公证机构应该由公证员、公证辅助员、公证其他工作人员组成，公证机构的管理层应明确其负责人以及公证机构各业务部门负责人，合理分配其工作分工与责任承担。

最后，法律服务职能。中介机构是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。由此可知，中介机构具有服务性的天然特质。将其定性为服务机构，有利于对其进行合理定位，放低姿态，充分发挥其法律职能。

公证事业是否良性发展是为市场经济成熟与否的试金石。公证机构应当做好其市场经济健康运作的“润滑剂”和“调节器”以及人们社会生活和经济交往的法律桥梁和纽带。我国的公证事业应当体现其中国特色，基于中国公证实践，既要借鉴其他国家的优秀公证制度，但不可以盲目照搬，切忌亦步亦趋，东施效颦。我坚信我国的公证制度会日臻完善，公证事业会日益繁荣。

参考文献：

[1]张文章.公证制度新论[M].福建：厦门大学出版社，2005，6.

[2]叶青，黄群.公证制度研究[M].上海：上海社会科学出版社，2004，2.

[3]王公义.公证实务知识问答[M].北京：中国设科学出版社，2006，4.

（作者单位：华东政法大学）