村民自治的监管困境

邬佩怡

【√】由于我国实行村民自治，因而在某种程度上使得村官受上级乡、镇党委、政府的制约较小，而这一监管空白则为村官犯罪的滋生提供了土壤

“你问我有多少物业？我也不清楚，但有钱是肯定的，前几年深惠路改造，政府就赔了一个亿现金给我。”这是深圳市龙岗区南联社区股份合作公司副董事长、南联社区工作站原常务副站长周伟思在被举报坐拥20亿家产后对媒体讲述的一句话，他表示自己的财富是多年积累而来，愿意接受调查。

周伟思讲这段话时绝对不会想到，就在2013年除夕的前一天下午，深圳市检察院反贪局侦查人员前往深圳市第三看守所向“巨富”周伟思出示逮捕证，并宣布逮捕。此时，距离其对外发布“无罪”言论还不到三个月。

检察机关的资料显示，仅在南联社区的一次旧城改造项目中，周伟思因动员拆迁户降低补偿数额、接受开发商补偿条件，为该房地产公司的拆迁节省了大量资金，并加快了该旧改项目的推动进程，该房地产公司为表感谢给了他逾千万元人民币的“好处费”。

尽管实践中如周伟思这般“巨富”的贪腐村官极为少见，但近年来不断落马的村官们已然使“别拿村官不当干部”的戏谑之词成为现实。

在石武（石家庄至武汉）铁路建设中，武汉市黄陂区蔡店乡港口村4名村干部贪污约25万元征地补偿款；北京市通州区永顺镇焦王庄村的村支部书记蔺宝林伙同其他村干部以企业改制为借口，打着经济开发的幌子，侵吞集体财产上亿元；广州市白云区棠溪村岗贝经济社梁某等18名村社干部瓜分647万元行贿款，等等。频发的村官贪腐案件让许多公众都无法淡定：小小村官怎会享有如此大的权力？其贪腐的空间究竟在哪里？为什么村官滥用权力的现象会频频发生？究竟我国法律对村官行使职权有无监管制度设计？

自治游离于监管之外

事实上，自1982年宪法确立村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位以来，我国广大农村已经普遍建立了以村民委员会、村民会议或村民代表会议为主要载体的基层社会管理体制。随着《村民委员会组织法》和《村民委员会选举法》的出台，村民委员会活动的相关监督机制也都有了相应的规定，例如村务公开制度，但这些制度却始终都没有运转起来，甚至会有监管盲区的情况存在。

山东省潍坊市昌乐县检察院反贪局侦查二科科长卜祥军告诉记者，村官们之所以可以肆无忌惮地贪腐，很大程度上是因为村务公开制度的缺位。“在办案过程中我们了解到，许多村民对相关的惠农政策了解甚少，有的甚至不知道土地复垦由财政拨款，工作组也从来没有公开过相关账目。”

“除了村务公开有缺位，许多规章制度也只是‘写在纸上，贴在墙上。土地复垦项目由土地部门审批，审批之后再交由乡镇政府负责完成，土地部门就不再过问。而乡镇政府虽然设有专门的资金账户，由专人负责，但对资金的审批和使用监督不严，工作组报什么批什么，不核实也不审计。”在卜祥军看来，监管流于形式，势必会导致腐败。

监管为什么会流于形式？

“基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，这些年来，村民自治在很大程度上促进了我国农村事业的发展。然而，我们过去比较注重自治的形式，在某种程度上忽略了对村官权力的约束，因此村官虽非手握重权，但其能力却不容小视。”中国人民大学法学院教授杨建顺告诉记者，由于我国实行村民自治，因而在某种程度上使得村官受上级乡、镇党委、政府的制约较小，而这一监管空白则为村官犯罪提供了土壤。在他看来，村官犯罪现象增多的一个很重要的原因则是权力不受监管，而村官权力不受监管的一个很重要的原因则是村官并非行政编制。

“‘自我管理、自我监督、自我服务是基层群众自治的一个基本理念，但也正是这个崇高的理念使得监管出现了空白，因为自治和监管在某种程度上是一种悖论。”杨建顺告诉记者，乡、镇政府与村委会之间是一种指导关系，起引导、支持和示范作用，他们不能直接干涉村民的自治活动。

在杨建顺看来，我国村官的权力来源于宪法规定的群众基层组织的自治权，保障、制约这种权力的也应是村集体的自治权。然而，村官由村民直接选举产生，从村民自身来说制约有一定的困难，同时村的上级机关乡镇多数情况是鞭长莫及，因而出现了村官权力制约的“真空”。“也因为这样，我国目前对村官协助政府从事公务的行为缺乏有效的监督制约机制。”

“这个问题的出现在一定程度上抹黑了我们现在正在进行的一项探索，那就是如何加强行业、中介组织的自律监管。我们常说政府该管的要管好了，不该管的就要放权于民，但放权于民后如何保障自治组织的阳光运行？”杨建顺告诉记者，村官贪腐现象的出现提出了一个新的课题，那就是如何在自治和监管间寻找平衡。

唯有切实落实制度

“村民自治与行业组织自治还不一样，行业组织的监管制度可以由法规、规章来确立，但要想完善村民自治的监管机制，就只能是制定或修改法律，因为村民自治是宪法确立的一项基本政治制度。”在杨建顺看来，抛开在制定监督制约机制时如何平衡与自治理念这一问题不考虑，相关法律的制定与修改也需要一定的时间。“在法律制度构建好之前，要在一定程度上遏制村官腐败，可行的做法是细化、落实目前村民自治制度的相关内容。”

在赵宏刚帮关系户多获得拆迁补偿款、诈骗国家停产停业补偿款一案中，根据昌平区政府针对七北路改扩建拆迁工作的规定，拆迁员负责向被拆迁户解释拆迁政策，根据评估单上评估公司确定的产权人与被拆迁户商谈拆迁协议，拆迁协议应现场签订。签订的时候，拆迁工作组成员应该全部到场，由拆迁员负责填写拆迁协议内容。而停产停业补偿款由拆迁公司决定是否发放。发放的具体要求是，被拆迁户手续齐全，没有任何产权争议、在实际经营中、有营业执照、有納税证明。拆迁员应到现场核实拆迁房屋是否实际用于生产经营。对于拆迁公司确定的停产停业补偿款，沙河镇政府和昌平区市政市容管理委员会都应当进行审核和监督。

很显然，在七里渠南村的拆迁过程中，拆迁工作组并没有完全按照这样的要求去做。负责七北路拆迁评估工作的评估事务所法定代表人证实，给刘尚荣增加了5万元补偿款，而其增加项目大部分是在入户测量后增建的，按规定不应该再得到补偿，但该拆迁员也没有按照拆迁细则去现场核实营业执照的注册，只是咨询赵宏刚就认定了。

事实上，实践中流于形式的约束机制比比皆是。我国目前对村民委员会行使权力的监管制度就只有村务公开制度，而几乎所有的村官犯罪案件中村务公开都没有得到落实。采访中，不论是学者还是一线检察官都认为，在对村委会行使职权的监管方面还需要引入一些行政法上规定的内容，如知情权、听证制度，等等。

“村务、政务公开不是简单地将条条框框写在宣传栏中，而是要用制度规范重大事项的决策，要时时启动监督机制，确保权力在阳光下运行。”在北京市人民检察院第二分院反贪局办公室刘敬新看来，涉及群众切身利益的问题应公开并接受群众监督，以保障群众的知情权，进而实现参与权；同时，要引入听证会制度、咨询论证制度、决策方案评估制度、决策前公示和投诉制度等，以提升决策的科学性、民主性。在她看来，村集体、乡镇政府政务公开不应仅停留在形式上，而应落实到每一项工作中。“实行村务公开，就要让每一位村民均有权查询村集体事务的办理情况。”

“要加强对工程监督，农村资金中有相当部分是投入农村基础设施建设，而工程建设历来是职务犯罪的重灾区。因此，要推行涉农工程招投标监理制、工程施工监理制和交工验收监理制，必要时还可以引入涉农工程建设听证制度，确保工程优质、群众满意。”而在村集体财务管理方面，四川省达州市人民检察院反贪局局长熊斌认为要形成乡（镇）、村两级双重监督与管理的新型财务监管格局。

广州市街道办某副主任也针对基层工作规范化表达来自己的看法，他表明：“目前来看，社区工作中存在比较大的问题有三个：一是要完善社区工作立法，做到有法可依，统一机构和模式；二是要理顺社区管理与社区居民自治的关系；三是要配备专门的社区工作队伍，与社区居委会职能分开，并相应解决人员编制和经费问题。”

“还可以引入异地交流任职制度。实践中，我们发现村官们从小生活的土地以及他们所熟知的‘乡亲、‘乡情有时是其腐败心理滋生的土壤。农村地区注重宗族关系、讲究乡邻之谊，村官们在面对父老乡亲的请托时往往难以抉择，非常容易出现权力寻租的情形。”在刘敬新看来，虽然农村实行村民自治，但倘若个别村委会组成人员是异乡人，则可以在一定程度上减少权力的滥用。

治理村官贪腐的良方

“许多人说如果监督者中立公正、监管到位，贪腐也不容易发生。但老问题总在：谁来监督监督者？监督者的时间资源、金钱资源如何保障？面对金山银山，再好的制衡机制也会失灵。”中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，监管体制的构建并非是解决村官贪腐问题的良方。

据党国英介绍，珠三角、长三角富裕地区的农村早已成立了村民监督委员会，过去还有村财乡管制度和村财监督组织，但村官贪腐的问题依旧愈演愈烈。“我们的认识始终未能触及要害。现在的问题是，传统集体经济制度存在弊端，村官权力的‘含金量过大。把权力关进制度的笼子，但问题是村官手中的权力含金量太大了，所以制度的笼子也要很大才能关得下权力。说到底，我们给自己设置了一套‘剪不断理还乱的制度。”“经营性土地的利用、交易、定价，都需要实际使用土地的当事人按照风险和机会成本因素作出决策，决不能按‘少数服从多数原则去办。”在党国英看来，一个集体社区的公共土地（如道路等）需要实行集体产权制度，而集体成员的经营性土地则可实行成员可自由进退的按份共有制度或家庭所有制度。

“如果所有土地不论其公共性如何一律实行集体共同共有制度，那就是自找麻烦。如果土地制度不改革，农户承包或使用的经营性土地还是按公权原则去配置，村干部还是越俎代庖，成天要管理或处置那些经营性土地，而农户自己说了不算，那么，类似乌坎村发生的事情就还会上演。”党国英认为，在村庄实行“政经分离”制度，让村委会干部只负责村庄公共事务，把集体经营性资产的管理独立出来，交给类似“股份社”这类经济组织或许是目前比较可行的做法。

事实上，我国自上世纪90年代起，就有部分地区进行了此项探索，但目前的情况是村社会管理者与村经济管理者常常是两块牌子、一套人马。据了解，“20亿村官”周伟思担任村官的十几年里，一直扮演着社区管理者、集体经济管理者、个人企业家等多个角色，他是村官也是村属企业的管理者，一手掌握着旧城改造的职权，一手掌握着土地和村民的信任，而这一现象在深圳甚至是全国的基层都很常见。

在周伟思案中，南联小学段旧改项目紧邻深惠路，商业价值巨大，这一点从开发商在楼宇外墙竖立的巨幅广告“龙岗东门中心铺王”便可看出。也正是由于这块地皮未来的升值潜力，许多南联居民在旧改之初便希望该地皮可以由南联股份公司自己开发，或者与开发商合作开发。然而，这块地最终却以4000万元的低价卖给开发商，许多村民都认为周伟思是促成这场交易的“幕黑推手”。

作为南联社区常务副站长，周伟思的任务是协助政府做好旧城改造项目，做好开发商与当地居民之间的协调工作；而作为南联股份公司的董事长，他的任务则变成了追求公司全体股东在旧改项目中利益的最大化。据了解，起初南联股份公司拟成立居民谈判小组全程介入与开发商的谈判，以保障居民利益最大化，但这一角色最终却被周伟思一人充当：一方面他给居民做工作，游说动员拆迁户降低补偿数额，接受开发商补偿条件；另一方面他希望开发商尽量满足少数拆迁户要求，互惠互利，各取所需。周伟思的游说为开发商节省了大量资金，作为回报，开发商给了他逾千万元好处费。

“村官兼任村属企业的董事长或副董事长等，如果缺乏有效的监督和制约，加上村属企业、股份合作公司等常存在一些管理失范、政企不分甚至家族式经营及控制等问题，挪用公款、受贿并损害村集体利益的情形就会经常发生。”深圳市检察院一位检察官如是说。

因此，“政经分离”的首要工作是让基层工作者与经济管理者身份脱钩，斩断其相互间的利益联系。广州市某街道办副书记在谈到如何解决和监督旧城改造混乱管理现状时谈道：“原有集体经济组织有条件的，应当尽可能按《公司法》改制，摆脱原来那种政企不分的集体经济组织模式，建立现代意义上的有限公司，真正进入市场体系运作，公司管理者完全可以按照市场规则追求企业利润最大化。同时，社区管理和服务交由政府，按照《城市居民委员会组织法》及相关法规去配备一支与上述经济组织没有关系的基层工作队伍，再由社区工作队伍去推动和配合政府完成各项管理和服务工作。”

在这一点上，他与党国英不谋而合。党国英认为，在对村官实行“政经分离”制度后，第二步就是要对经济组织本身进行改革。“先要有集体资产交易的公开平台，提高经营管理的透明度。进一步再建立股份交易平台，设立一整套规范，逐步使股份集中程度提高，让‘股份社这类经济组织最终转变为股份公司或合伙企业，形成市场化经营主体。”在他看来，“谁的地盘谁做主”才是解决问题的关键所在。“要遏制村官贪腐问题，就必须让每个农民都有处分自己事务的权利，要让农民说了算。”