论产业结构调整中政府的角色定位与作用发挥

摘要：产业结构存在着产业之间的协调性、产业链供需的平衡性、生产要素的流动性以及产业结构自我调节功能的健全性等特征。政府在产业结构调整中应坚持把生产力发展水平作为产业结构调整的根本基础，并坚持把市场需求作为产业结构调整的基本方向。同时，政府在产业结构调整中应尽量选择保守而非激进的手段、间接而非直接的手段、普适而非个别的手段，以此保证政府有动力和能力制定出合理的产业政策、有效地推行产业政策以及以更低的成本弥补市场失灵问题，实现政府在产业结构调整中功能和作用的发挥。

关键词：产业结构调整；政府；定位；作用

经济结构调整是一个永恒、热门、现实的话题。说永恒，只要经济社会存在，经济结构调整就存在；说热门，几乎全世界各个国家、各个地区都在探讨和实践；说现实，经济发展到现阶段，结构调整已经迫在眉睫、势在必行。作为经济结构调整最为核心的内容之一，产业结构调整一直备受重视，大量的专家学者及业内人员都作了相关的思考和研究。尽管产业结构调整涉及的内容和方面很多，但总体来看，要实现科学调整，关键是做到把握产业脉搏并找准政府定位。

一、 产业结构的特征分析及其协调

通常来说，产业结构包括三个层面的含义：第一个层面是不同产业之间的宏观结构，第二个层面各个产业内部的中观结构，第三个层面是各企业产品、技术、价值链等的微观结构。对于产业结构什么样才算合理，理论上没有定论，实践中也没有定式，产业结构基本合理至少要体现在两个方面：一是上述三个层面的结构是合理的；二是三个层面结构之间是协调的。具体表现出以下几个特性：

1. 产业之间的协调性。一定的产业结构总是与一定的生产力发展水平相适应，从大的趋势来看，产业结构是一个由低级向高级衍进的过程，即第一产业的增加值和就业人数在国民生产总值和全部劳动力中的比重总体呈下降趋势，第二产业的增加值和就业人数占的国民生产总值和全部劳动力的比重在工业化达到一定程度后开始下降，第三产业的增加值和就业人数占国民生产总值和全部劳动力的比重总体呈上升趋势。一个地区的产业结构必须与所处的整体产业发展水平相适应，只有这样，相关产业之间的技术水平和劳动生产率才能相协调，各产业在产业结构中所处的地位才能相匹配，产业之间的依存和促进关系才能相平衡。西方发达国家从20世纪60年代开始进入高科技产业和服务业为主导的“后工业化时代”，特别是进入新世纪后，产业结构更是呈现出非物质化、智能化、国际化等新趋势。江苏目前的三次产业比为6.3∶50.2∶43.5，整体处于工业化中后期，苏南地区已进入向后工业化阶段过渡，这就意味着我们在调整产业结构的过程中，必须适应这个大的背景，紧跟这个大的趋势，坚持这个大的方向，尊重这个大的规律。

2. 产业链供需的平衡性。产业链供需的平衡性是社会供需矛盾在产业组织中的具体表现。就一个地区的产业结构而言，产业链供需平衡性集中体现在产业发展的有效满足，不存在明显的产业瓶颈。从各地产业发展的实践来看，产业瓶颈多发生在这样几个环节：一是技术环节。比如新能源汽车产业，尽管已经开发多年，为世界各国一致看好，我国也在花大力气进行推广应用，但由于电池续航能力等关键技术尚未过关，目前仍处于起步阶段。二是生产要素环节。在生产要素越来越稀缺和宝贵的今天，在新引进项目上要特别重视这一点，在发达地区上劳动密集型项目、在偏远地区上知识密集型项目、在能源匮乏地区上资源密集型项目风险相对要高很多。三是市场环节。所谓的有市无价和有价无市就是最典型的特征。产业瓶颈的存在会极大地影响整个产业结构系统的资源转换效率和产出能力，合理的产业结构要求在产业链的上、中、下游的生产都能基本得以满足，而产品又能基本为市场所消化，从而促进产业链的良性循环和产业的健康发展。

3. 生产要素的流动性。劳动力、土地、资本、技术、能源等生产要素为经济发展提供了最基本的支撑。早在17世纪，英国古典政治经济学创始人威廉·配第就提出“土地是财富之母，劳动是财富之父”。经济社会发展到今天，生产要素对经济发展的作用越来越突出。就拿土地要素来说，江苏省国土面积为10.26万平方公里，国土资源开发强度超过18%，超过了日本7.9%和德国的11%，土地资源非常紧缺，人地矛盾凸显。同时，江苏经济密度高达0.53亿元/平方公里，土地承载空间有限。因此，如果不加快转型，经济建设、社会发展将难以为继。合理的产业结构可以促进人口、资源、环境等生产要素的流动，推动生产要素向高效益集聚，并且形成良性循环，从而促进产业健康发展；反之，则会造成资源浪费，社会生产成本上升。

4. 产业结构自我调节功能的健全性。产业发展与市场需求通常是不对称的，表现出两种情况：大多数情况下产业发展落后于市场需求，即将市场需求已经存在的情况下，产业才会作出反应，其后果是市场有效供给会在一定时期内受到影响。另一种情形是产业发展超前于市场需求，主要分为两类：一类是规模上的过剩，比如当前的光伏产业，高峰时市场需求只占生产能力的40%，产能严重过剩；另一类是技术上的过度领先，往往是一代技术尚未形成产品，二代技术逻辑就已问世，三代技术原理着手论证，四代技术概念已经提出。产业发展适度超前于市场需求是有利的，而过度领先常常会造成市场需求与产业开发的脱节，形成技术泡沫和市场泡沫，加大企业投资风险，据报道，中国最大10家光伏企业债务已高达1 100亿元。事实上，产业发展与市场需求总是处于动态的不对称矛盾之中，要解决这一矛盾，关键是靠产业结构的自身调节，当产业结构相对健康的时候，对矛盾的反应就比较敏感，能够很快作出调整，反之，就会反应滞缓，从而导致结构性矛盾。

绝对理想的产业结构只是一种假设，现实生活中，由于市场经济自身的缺陷和市场经济以外的因素影响，导致绝对合理的产业结构并不存在，因此，政府作为经济管理部门，有必要运用经济、法律、行政等各种手段，促进产业结构更加科学、合理和完善，从而更好地适应生产力发展。

二、 政府在产业结构调整中的角色与功能分析

关于政府与市场之间的关系，通过这么多年的理论探讨和实践证明，已经比较明晰，无论是亚当·斯密的“自由放任”思想，还是卢卡斯的“无为而治”理论，以及凯恩斯的“政府干预”主张，都并非完善无缺，因为一切的理论都是以一定的假设为前提。产业结构是资源配置的结果，在市场经济条件下，通常要求市场在资源配套中要起到主导作用，但这是建立在信息对称、充分竞争、资源分配均衡等基础之上，一旦这些前提不复存在，“市场失灵”便在所难免；更重要的是，产业结构调整是一种全局性、倾向性、先导性的行为，往往走在市场行为的前面，需要运用行政的力量加以干预。因此，最核心的问题并不是争论市场主导还是政府主导，而是政府到底怎么做才能做到恰如其分、恰到好处。

作为一个典型的市场经济国家，美国政府在产业结构调整中的调控作用不但没有因为突出市场地位失败，恰恰相反，正是遵循市场规律使得政府调控更为有效。比如20世纪70年代美国经济出现了严重的滞胀，进入80年代后，面对本国产品竞争力下降和日本、欧洲挑战日益强盛的严峻形势，美国政府加大了产业结构调整的力度，加快发展半导体、电子、信息、航空航天、新材料等技术密集型产业，同时加大科技投入，并采取“重金培养”、“重金引进”、“合理流动”等措施，加大人才的培养和开发力度，帮助美国经济结构顺应了技术和市场发展方向，快速实现了调整。在2008年金融危机之后，为应对虚拟经济泡沫造成的不利影响，美国适时提出“再工业化”战略，尽管要走出低谷尚需时日，但已呈现经济企稳态势，并有可能在西方国家中率先摆脱低迷。从美国等实践经验要看，要发挥好政府在产业结构调整中的作用，关键要是把握以下几个方面：

1. 坚持把生产力发展水平作为产业结构调整的根本基础。产业结构作为产业关系和产业组织形式，是与一定的生产力发展水平相适应的。三次产业结构在东部地区与中西部地区、一线城市与二三线城市都是不同的，即使在同一个城市中，城区与郊区也会有很大差异，从根本上说，这是由生产力决定的。认清自身的生产力发展水平，促进产业结构的合理调整，关键是要认清两点：一是产业基础，二是外部条件。

就拿软件产业来说，美国软件产业领跑世界大家都可以理解，但很多人对印度能成为世界软件领跑者感到不可思议，如果我们深入了解印度软件业发展历程就会发现，印度从20世纪80年代白手起家，到如今软件成为最主要的出口产品，并非偶然，一方面美国等西方国家软件企业优秀程序员短缺，工资等人力成本急剧上升；另一方面，上世纪末印度加快自由开放进程，创新了积极的投资环境，同时印度拥有大量训练有素而又廉价的软件工程师，并且讲英语，具有语言上的沟通优势，正此如此，印度自然而然地成为众多国际软件企业的服务外包首选，其中班加罗尔更是发展成为世界软件名城。

因此，产业结构调整首先要尊重已有的产业基础，在优化存量的同时，通过增量对产业结构的调整进行引导，促进产业结构向合理化、高级化调整。其次是加强与外部环境的互动，及时捕捉宏观环境、市场变化、技术革新等方面的信息，顺势而为。

2. 坚持把市场需求作为产业结构调整的基本方向。在市场经济条件下，政府对产业结构的调控必须遵循市场规律。西方国家在这方面有成功的先例。比如在两次次大战期间，美国的军事工业迅猛发展，二战后，特别是冷战结束后，美国快速调工业内部结构，提高民用工业在国际市场的竞争力，给美国经济增长带来新的活力；而日本由于战争破坏，在战后积极实施以“倾斜生产方式”为核心的产业复兴政策，确定煤炭和钢铁为优先发展产业，产业复兴政策取得显著效果后，从20世纪50年代后期开始，迅速适应国际市场需求，从基础产业转向扶持发展新兴成长型、支柱型和出口导向型产业，在较短的时间内实现了经济振兴。

我国产业结构不合理的一个重要方面就是产能过剩。要做到以市场为导向，避免产能过剩等现象的发生，关键是政府部门要保持足够的清醒，要对市场有深入的认识，避免为了早出业绩、在区域经济竞争中脱颖而出，在不经过严密论证的情况下盲目上马项目。特别是对于新兴产业，更要慎之又慎，因为与发展相对成熟的传统产业相比，新兴产业面临的风险更大：一是存在技术风险。新兴产业一般都是高科技产业，如果掌握其核心技术，就难以形成核心竞争力。二是存在市场风险。新兴产业受市场波动影响大，成长和衰退往往比传统产业速度更快。三是存在产业风险。新兴产业一般带动系数较大，产业链比较长，如果不能形成产业链和产业集群，成活率会大大降低。四是存在政策风险。新兴产业由于处于发展的起步阶段，前期研发和市场开拓周期长，往往需要政策扶持，而政策常常具有短期性特点，两者的矛盾会给新兴产业带来灾难性后果。

三、 政府在产业结构调整中应遵守的原则及主要手段

2012年3月21日山东商报上有一篇报道，说的是前几年湖南省祁东县为发展特业产业冰糖甜橙，给农民发放种植补贴，农民大面积种植后，导致20万斤橙子积压滞销，高档冰糖甜橙只卖“白菜价”。这样的例子非常多。政府的本意是为例发展“特色产业”，希望通过运用行政的资源，引导产业加快发展壮大，但是一旦运用不当，超过了政府本该坚守的限度，结果往往适得其反。当下，政府在产业结构调整中可运用的资源还是比较丰富的，比如可以通过立法加以禁止，通过规划加以限制，通过政策加以扶持，通过土地、财税等加以鼓励，甚至通过行政手段加以强制，等等。要恰当运用这些手段并不简单，有几个基本原则应该秉持：

1. 尽量选择保守而非激进的手段。一个地区的产业结构，是在多年发展中逐渐形成的一个有机统一体，进行产业结构调整需要与当时当地的经济形势相吻合，具有一定的风险性。首先，涉及到产业链结构的变化。产业不是孤立的，各个产业之间往往存在千丝万缕的联系，牵一发而动全身。其次，涉及企业的前途命运。进行产业结构调整，关系最直接的就是企业，对一个地区来说可能是产业局部的调整，但具体到某个或某类企业，就可能意味着生死存亡。第三，涉及社会稳定。有些被调整的企业产值和税收都不高，但涉及的职工人数却很多，稍有不慎就有可能造成大的影响。因此，政府在进行产业结构调整的时候要特别谨慎，不可以过于激进。当然，保守不等于消极，政府在调整产业结构过程还是要保持要积极的姿态，有所作为。

2. 尽量选择间接而非直接的手段。在市场经济条件下，市场应该对资源配置起基础性作用，若政府不顾市场经济的客观规律，过度干预产业结构调整，必将付出了高昂的代价，政府行为的目标也无法顺利实现。国际经验也一再证明，政府行为与市场功能两者偏离的角度越小， 则合力越大，结构调整的效果就越好，调整的社会成本越低；相反，政府行为与市场功能偏离的角度越大，则结构调整效果越差，社会成本越高，甚至造成产业结构的逆转和倒退。日本是世界上最早致力于产业政策制定与产业结构设计的国家，行政干预的色彩要浓厚很多，但即便如此，日本也基本通过产业政策来引导产业结构调整，而非直接的行政干预。但由于我国社会整体处于一个大的转型期，无论是政治、经济还是意识形态，都处于一个复杂而又快速变化的态势，在这样的背景下，产业结构调整虽然处于经济运行层面，但容易受政治和意识形态的影响。江苏一向是“强政府”，惯性思维有时会自觉不自觉地过多干预经济发展。因此，政府在实施产业结构调整的过程中，一定要保持足够的克制，少冲到台前，多退到幕后。

3. 尽量选择普适而非个别的手段。从产业政策上看，一般可以分为三类：第一类是禁止类，第二类是保护类，这一类相对比较宽泛，只要符合产业规划，达到相关技术和工艺标准，就应予以保护。第三类是扶持类，即通过给予土地、财税、配套设施等方面的优惠政策，给予产业或企业以特别的优惠待遇，鼓励产业或企业加快发展。目前在进行产业结构调整过程中，政府通过偏向运用第三类政策，效果也通常最为明显。其实，各类政策本身并不存在熟优熟劣，只要运用恰当，都能对产业结构调整起到很好的作用，关键是要把握运用政策的出发点，即通过这样的政策到底要达到什么目的。无论是禁止、保持还是扶持，都只是一种手段，政府真正要做的，是通过实施这样的手段，能为企业发展搭建一个更加公平、更加高效、更加科学的平台，使企业在国内甚至国际的竞争中有所作为，从而提升产业乃至整个区域的整体质量、层次和竞争力。基于这样的目的，我们设计产业政策的时候便不能太过狭隘，要有一定的开放度，给绝大多数的企业以公平竞争的机会。比如由于科技创新企业成长性非常强，小微型科技创新企业同样需求扶持，我们在设计扶持政策的时候就要特别注意政策体系的兼容性，在项目、人才、专利等多方面留出接口，让不同级别的企业都能受惠，而如果门槛设置太高，政策则有可能演变为少部分企业的专享。

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基金项目：国家自然科学基金青年项目“团队断裂带对子群间沟通有效性及团队绩效的作用机制研究”（项目号：71202106）；全国统计科研计划项目“基于GFS与政府会计体系融合的服务型政府绩效评价统计研究”（项目号：2012LY176）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国企业情境下团队沟通与组织绩效关系研究”（项目号：10YJC630029）。

作者简介：顾丽敏，南京大学商学院博士生，江苏省发展和改革委员会高级经济师。

收稿日期：2013-04-11。