农村征地补偿制度的法律思考

张娟 贺海燕

摘 要：近年来，城市化、工业化进程快速推进，为了给高速发展的经济创造更加有利的条件，征收农村土地已经成为扩大城市规模，发展城市经济的重要途径。而农村土地征收过程中的补偿问题一直都是社会各方最为关注的焦点，也是解决好农村土地征收问题的关键环节。在分析中国农地征收补偿现状的基础上，分析农村土地补偿制度存在的法律问题，并对如何完善农村土地补偿制度提出一些建议。

关键词：农村土地征收补偿；现状；法律问题；建议

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0106-02

随着城市化工业化的推进，征收农村土地已然成为了扩大城市规模、发展城市经济的重要途径。农地补偿问题却是征地过程中极为关键的一个问题。2012年浙江温岭最牛钉子户事件曝光，这一事件引起了全社会的广泛关注，征地补偿问题再一次成为全民热议的话题。

根据国务院中心课题组提供的数据显示“在全国非农建设占用耕地中70%以上是征地，依据《全国土地利用总体规划纲要》，2000—2030年三十年间占用的耕地将超过5 450亩。”① 众多失地农民的出现，使得解决好征地补偿问题显得尤为重要。但是，由于在实践中，征地补偿的法律制度不健全，征地补偿的标准过低，补偿方式单一，补偿受益主体不明确等等一系列问题的出现，引起了广大农民的不满，引发了许多社会问题。即使已通过征地补偿的方式得到了安置的农民，由于土地增值收益分配不公，社会保障制度滞后等因素，生活依然过得十分艰苦。

一、农地征收补偿存在的法律问题

1.“公共利益”的概念笼统、模糊，征地权利滥用。《宪法》第10条规定：“城市所有土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实施征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条对此也有相关的规定。但是，“公共利益”的内涵应该如何界定呢？至今，也没有任何一部法律或规章制度给予解释。这就使得地方政府对“公共利益”进行任意解读时有了合理的借口，钻了法律的空子。为了招商引资，发展经济，受到政绩观等不良观念的影响，部分地方政府打着“公共利益”的旗帜，滥用征地权利，以地敛财。这样不但造成了土地资源的严重浪费，还损害了广大农民的利益。大批失地农民涌现，国家负担加剧，农地补偿问题显得更为严峻。

2.农地征收补偿标准不合理，增值利益分配不公。从中国《土地管理法》第47条的规定②中可以发现，“现行的法定征地补偿标准与现实土地市场价格脱节，与被征收土地的实际增值价值脱节，不能根本解决土地增值利益分配不公的现象。”按照目前《土地管理法》的相关规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。在中国农村许多地方征收一亩地的补偿费为3万元～5万元，然而，通过土地拍卖等方式，每亩土地的价值可达到上百万，中间巨大的增值收益农民却丝毫都分享不到。“国务院发展研究中心的调查表明，如果成本价为100，则拥有集体使用权的农民只得5%～10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得，而从成本加到出让价之间所产生的土地资本巨额收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。”

3.补偿方式单一。理论上，中国土地补偿有多种方式，如货币补偿、土地使用权入股、住房安置、就业安置等。但是，在实践过程中，中国通常采用的是一次性货币补偿的直接补偿方式或住房安置的间接补偿方式。一次性货币补偿虽然能够给农民带来暂时的巨大的收益，解决他们眼前的困难，但是，由于农民自身的理财能力、投资能力、规划能力等都较为薄弱，容易造成坐吃山空的局面。就住房安置来说，也存在许多问题。住房安置房多数都是在城区或者城郊，对于大多数刚走出农村的农民来说他们已经有了自己的生活习惯和方式，突然来到了一个新的环境，势必会有许多的不适应甚至可能会因为生活方式和观念的差异与城里的邻居发生一些小矛盾。另外，城市里高昂的医疗、教育、生活等等各种费用，对失地农民来说又是新的繁重的负担。

4.土地补偿受益主体模糊。中国《土地管理法实施条例》第26条① 明确规定了，农村征地补偿费的受益主体应当是“农村集体经济组织”，然而“农村集体经济组织”本身是一个抽象、模糊的概念，再加上《土地管理法》第10条② 中，对于集体土地所有权的设定也相当模糊，这就使得乡政府、村委会、村经济组织有机可乘，造成了各方层层截留补偿款，各级争利的现象发生。在利益的驱动下，各方主体都想从中获利，这就导致最后到达农民手中的补偿款所剩无几，农民的利益受到了严重的损害。

二、完善农村土地征收补偿制度的建议

1.合理界定公共利益的范围。目前其他国家和地区关于公共利益的立法模式主要有三种：概括式，如德国；概括式加列举式，如日本、韩国；还有一种是英美国家所采用的以广义的公共利益为目的的模糊式。随着中国经济的迅猛发展，城市化处于高速发展的进程，对于公共利益的界定已经流于形式。在实践中，政府征地往往都是打着公共利益的幌子，如果采用概括式的方式界定公共利益，这就赋予了政府更多自主的权利，会导致政府对公共利益界定的任意性加大导致权利滥用。因此，笔者认为可以采用概括式加列举式的方法对公共利益的概念进行界定。

2.科学合理确定征地补偿标准，合理分配土地增值收益。不论是公共利益还是经营性用地，都会对农民的财产造成损失，都应当公平地得到赔偿。但目前中国采用的产值补偿标准完全背离了土地的市场价格，与土地增值价值脱节。考虑到中国经济发展的水平，完全补偿的方式暂时行不通，那么可以采用公平补偿的方式。可以按照农用地被征用后的用途来评估补偿标准，同时也应当考虑到农用地所在地段，产值以及当地居民生活水平等其他客观因素的影响，扩大补偿范围，不但补偿直接的损失，间接损失也应当给予适当的补偿。因此，“可以建立符合市场经济规律的土地评估体系，实行由具备特定资质的的行业组织或社会中介机构对土地进行评估的制度。”按照土地的市场价格对失地农民进行补偿。对于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定比例分配给失地农民，这就需要相关法律法规的支撑。

3.构建多元化的补偿方式。通行的一次性的货币补偿的方式并不能为失地农民提供充分的生活保障，各种弊端也逐渐显露出来。因此，应当以终身补偿的方式代替一次性的货币补偿方式，如，为失地农民建立个人账户，每月或每年依据当时的物价水平、生活环境等等因素存入相当的补偿款。还可以采用终身货币补偿方式为主，其他间接的补偿方式为辅，如就业安置、住房安置等。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定：“被征地人可以选择货币补偿也可以选择房屋产权调换。”这样的补偿方式可以在农地征收补偿的时候有所借鉴，让失地农民自主地选择补偿方式。

4.明确农地征收补偿受益主体。从前文提到的中国《土地管理法》第10条的规定可以看出，农地补偿受益主体不明确的根本原因是农村集体土地所有权的主体不明，因此，首先应当制定相关法律法规进一步明确农村集体土地所有权主体。其次“农村集体经济组织”本身就是一个极为抽象模糊的概念，因此，应当进一步规范农村户籍管理，切实核实好户籍登记的准确性，将农地征收补偿受益主体明确的落实到具体的农村集体经济组织成员中。另外，应当切实保障失地农民对征地补偿的知情权、参与权、听证权以及及时获得救济的权利能够得以实现。

三、结束语

随着中国经济的高速发展，城市化的快速推进，大量征收农村土地已不可避免。农地征收的补偿问题事关农民的切身利益，但是，由于中国在农地征收补偿制度方面的法律法规并不健全，在实践中造成了许多侵害农民权益的事件发生。因此，总结农地征收补偿制度存在的法律问题，完善相关法律法规，合理界定公共利益范围；合理确定征地补偿标准，合理分配增值收益；构建多元化的补偿方式；明确补偿受益主体。这样，一个完善的农地征收补偿制度必将呈现在我们面前。