国外专业技术类公务员分类管理实践及借鉴

张敏

一、国外对专业技术类公务员的理解和界定

（一）总体制度特点：“专业精神”与“分类原则”相统一

大多数西方国家建立的现代公务员制度，具有一个突出的特点，即“专业精神”与“分类原则”相统一。一方面，西方国家认为公务员是政府中专职从事社会公共事务管理的、为政府管理提供事务性、技术性服务的人员，与在其政府中代表阶级和政党利益、执行政治统治的人相区别，采取公开竞争、择优录用、职务常任、功绩晋升等特殊管理措施，来选拔和保持政府的精英人才，使他们成为特殊的职业集团和专业人士，并进行专门的培训、统一的管理。因为，现代政府公务已日趋专业化，非具有职位所需的专门知识和技能是不能胜任的，而这种专门知识和技能的获得又须经过相当时期的正式教育和培训。另一方面，现代公务员制度都贯彻“分类原则”，实行职位分类。在“专业精神”的指导下，根据政府工作的不同专业和不同级别的各类工作人员的特点，诸如工作性质、责任大小、繁简难易、劳动强度、工作环境以及任职人员所需的资格条件等，进行分门别类，确定名称和等级，制定一套分类合理、层次清晰、职责明确的规范，进行有区别的管理。职位分类确定了“因事求才”的用人标准。“分类原则”本质上是从属于“专业精神”的，是“专业精神”的具体化。

（二）各个国家特色：专业技术类划分与公务员范围大小密切相关

由于对公务员的范围划分和内涵界定的不同，各国在专业技术类公务员分类和管理方面存在着一定的差异。在国外，公务员的范围大体上来说有三种类型：第一种是小范围的，公务员仅指中央政府系统中的非选举产生和非政治任命的事务官。英国及许多英联邦国家基本属于此种类型。第二种是中等范围的，中央政府中的所有公职人员，包括政务官和事务官都称为公务员，但适用公务员法规的只是事务官。美国基本属于此种类型。第三种是大范围的，从中央到地方政府机关的公职人员、国会议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，但适用公务员法规的也只是事务官。如日本和法国也基本属于此种类型。

（三）具体内涵规定：专业技术类公务员明确有别于其他类公务员

美国公务员《职位分类标准简介》①中第三部分“职位分类的原则和政策”的C款“GS覆盖的工作”将可分类的工作总结为5大类：专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作和其他工作②。对“专业性工作”的作了具体、清楚的说明，用以与其他工作（尤其是管理性工作和技术性工作）进行明确区分。“专业性工作”意味着“需要某一科学领域内的相关知识或通过教育、培训获得与本科及以上学历相当的专门领域内的系统性知识，区别于普通教育。同时，只有工作需要将不断学习获得的系统知识应用于制定新的文件或释义，或是完善数据、资料和方法，这样的工作才可以称为“专业性工作”。

需要注意的是，《职位分类标准简介》中同时也指出“有这样的情形，即公务员接受过专门领域的正式教育但却并没有从事专业性工作。可能是没有专业性工作需要完成，也可能是因为组织和职位结构中不需要具有专门知识的公务员。这种情形下，应该根据完成工作需要的职责和资格条件将该职位归类到适当的非专业性职系中。”相比之下，管理性工作“不需要接受过某一领域内的专门教育，虽然这些职位需要的分析、研究、写作等能力，只需要通过一般大学教育或逐步实践即可获得”。技术性工作“通常与专业性或管理性领域有关或为这两大类工作提供支持，需要大量的操作知识，通过经验积累和具体培训即可获得。”

总的来说，“具体一个职位应分类为专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作还是其他，取决于该职位的职责、所需资格、职业生涯类型、管理目的、工作目的和招募渠道。”

二、国外专业技术类公务员的分类实践

（一）以职位分类为基础建立专业组群

公务员的职位分类是建立在较细的专业分工基础上的。依据工作性质、工作责任、工作难易程度和任职资格条件的异同，把众多的职位在横向结构上划分为不同的职门（职类）、职组、职系，纵向结构上划分为不同层次的职等及职级，由此构成结构化的有序的职位类别系统。美国的公务员制度是较早实行精密细致的职位分类体制的，并且以此著称，其基本目的就是为了使政府公务人员能做到“适才适用”和“同工同酬”。

美国将适用于功绩制的一般行政职位（简称GS）按照专业分工划分为22个职组。在一般行政职位分类表中有些职位专业性较强，《职位分类标准简介》专门对这类职位进行了列举和说明。这些职位的公务员专门从事物理、生物、数学、社会、计算机、卫生和工程科学领域内的工作。

英国非工业类③除开放结构外，分为一般职类、科学类、专业与技术类、培训类、法制类、秘书类、社会保障类、资料处理类（电子计算机处理）、公安职类、调查职类等10大职类，26个职组，84个职系。

（二）以工资分类为基础建立类别组群

日本公务员是大范围的，从中央到地方政府机关的公职人员、国会议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员统称为公务员，但适用公务员法规的也只是事务官。1950年，日本颁布《职阶法》，人事院专门设立了职阶部，组织了三百多名专家对职阶制的实施进行准备工作，但是这一法律并没有得到实施④。在日本，与职位分类法同年制定的给与法（工资法）（正式名称是《关于一般职职员给与的法律》）作为职位分类制工资准则制定前的临时措施实施至今。2006年修订的工资法将适用于50万一般职务的职员俸给表（工资表）分为行政职、专门行政职、税务职、公安职、海事职、教育职、研究职、医疗职、指定职等10类18个工资表。根据各职务类别，工资法在其工资表中具体地设定了职务的级别和号俸（工资等级），相应的工资额。给与法（工资法）的规定替代了未能实现的职位分类制，起到人事管理的作用。

（三）以行业分类为基础建立系统组群

有些国家的公务员范围广泛，不仅包括政府部门的工作人员还包括了公共服务机构的工作人员。这些国家一般不采用职位分类的方式区分出专业技术类公务员，而是以行业分类为基础建立系统组群。以法国为例，法国公务员依据职类和职务划分为A、B 、C、D四个职等。A类包括高级行政官、行政法院法官、大学教授等；B类包括中央行政机关、驻外机关的秘书、财务机关、邮政机关的监督员、小学教师、公用事业技术员等；C类公务员包括办事员、打字员、速记员、工人等；D类包括勤务人员、办公室值班人员等。在此基础上，法国统计了公职系统的所有行业，制定了国家行业索引。在这个索引中包括23个领域。在这些领域中既有跨部门领域，如人力资源、法律等；也有非常专业的领域，如外交、司法、教育等。这23个领域又被分为238个行业，每个行业按照统一的格式制定有专门的说明。公职系统中的不同行业按照各自的行业说明和章程进行分类。

三、国外专业技术类公务员的管理

（一）基于动态评价的管理系统

随着政府职能变化，职位的变动性和复杂性日益增加，各国政府普遍开始向专业人力资源管理公司寻求帮助，增强职位分类的适用性，更好地实现政府职能。英国政府使用JEGS（Job Evaluation and Grading Support）系统进行职位分类。JEGS是一个基于计算机的、分析和评价工作的技术方法，为评估职位提供系统性和持续性的解释，并且可以进行调整以适用于各组织的需要。JEGS包括的核心要素：知识和技能、接触和交流、问题解决、决策、自主权、资源管理、影响。内阁办公室总体负责JEGS的实施以及各部门使用中的一致性。这其中，由Beamans Management Consultants Ltd向政府部门提供JEGS的相关培训，Towers Perrin作为JEGS软件的持有人提供技术方法咨询。

（二）基于职位体系的管理系统

美国对公务员的管理是通过基于职位体系的管理系统实现的。分类职位人员按照不同的性质分为若干职类，在每类内部运用工作分析和工作评价的方法，将职责大小、工作繁简难易程度和所需资格条件大体相当的职位进行规等列级。美国2005 年对公务员的统计数字表明，1994 年到2004 年的十年中，专业性人员和技术性人员大致持平，而行政人员的数量逐渐增多，文员数量显著减少。

（三）基于行业体系和章程的管理系统

法国公务员的管理系统是基于行业的，公务员制度上被分成有着各自章程（包括薪酬）、不同级别的大约1000“职群”。职群和行政服务的具体任务领域相联系，隶属于各自的政府部门——某种“和任务相关的公务员家庭”，他们“制度上的永久家园”。在管理上，每个政府机构可以根据238个行业说明制定职位说明，特别是对地方的行政部门。公共机构可以对职位设置进行思考，还可以对职位进行前瞻性管理，考虑人员发展和职位发展。比如，行业将会随着时间变化而消失，可以进行管理。如果行业就要消失，不能等到公务员退休才取消职位。所以通过职位定义和说明，可以更好管理公职系统，加强公务员流动性。

四、启示与借鉴

（一）专业技术类公务员分类标准与方法的启示

1.分类思路：尊重职位本身的任务要求，体现“专业”价值。职位分类需要客观、系统地考虑到每个职位的四个要素：工作种类、工作繁简难易、工作责任轻重和所需资格条件，由此制定出合格的工作标准，满足政府管理专业化需求。

2.分类标准：以专业水准、职业生涯类型、招募渠道作为分类的重要依据。美国公务员分类中，“具体一个职位应分类为专业性工作、管理性工作、技术性工作、文书性工作还是其他，取决于该职位的职责、所需资格、职业生涯类型、管理目的、工作目的和招募渠道。”我国专业技术类公务员在所需资格条件、职业生涯的类型、招募渠道等几个方面也有别于综合管理类和行政执法类公务员。因此，可以从专业水准、职业生涯类型和招募渠道等几个方面综合考虑确定专业技术类公务员的划分标准。

3.难点判定：出现界定困难时可以选用的手段。有些职位具有复合性特征，到底将其划分哪个类别下，归属于哪个职系需要认真地分析。美国在《职位分类简介》的第三部分G条款和L条款中专门对这种情况作了说明：某些具有复合性特征的职位在划分时需要综合考虑多方面的因素。大多数职位可以通过职位本身的主要职责来决定其属于哪个职系，但有时还要考虑职位所需的最高资格条件、招募的来源、晋升路径、设立该职位的目的以及所需的背景知识等，来最终确定职位的类别归属。我们在专业技术类分类管理中，碰到难以确定的职位，可以借鉴上面这种方法，除了依据专业水平、职业生涯、招募渠道，还可以根据职位所需人员的资格条件来判定。

4.切入点：可以从行业和部门入手。在分类公务员内部，美国在改进公务员分类过程中，发展了有针对性的六种工作分析和评价制度：高级行政职品评制度、主管与管理职品评制度、行政、专业及技术职品评制度、书记、机器操作与技术职品评制度、统合联邦工资职品评制度以及特殊职业品评制度（对特种职业如医药卫生人员、律师、教师、外交官等适用）。根据以上计划，各群职位可用不同的因素及品评标准来实施评价，增强了工作分析和职位评价的针对性和科学性。这种分类进行分析和评价的原则和方法值得我们借鉴。在我国公务员管理中，各地以行政执法类、专业技术类公务员为主的一些部门展开了有益的探索，如公安系统等。公务员的分类管理确实可以从专业技术类公务员比较集中的行业和部门入手，建立相应的“行业组群”，实现管理的科学化。

（二）专业技术类公务员管理方面的启示

1.成立专门咨询委员会，对划分标准进行适时动态管理。随着管理专业化进程的加速，许多国家在公务员管理方面都引入了咨询机构辅助决策。英国为了地方政府人事管理制度能与中央保持一致，设有国家联合理事会（National Joint Council），协调伦敦地区以外各地方政府的行政的、专业的、技术的及文书的公务员的管理。理事会设计了工作评价方案，统一采用因素分析法，建立职位工作说明书（Job Description）。相应地，德国公务员管理中也通过一些外部咨询来辅助决策。这种方式对我国的公务员管理也很有启发。一方面我国公务员分布的地域范围广泛。公务员不仅分布在中央各部委中，大部分公务员都服务于地方各级政府，如何进行协调管理是个重要的问题。另一方面，社会发展进步加速了专业技术类职位的更新，需要不断根据形势变化进行调整。我国的公务员体系中，公务员所处的机构、编制都在变化中，职位也会相应发生变化。从这两方面讲，成立专门咨询委员会，对划分标准进行适时动态管理就显得尤为必要。

2.制定专业技术类公务员分类手册，指导各地开展分类实践。从国外的经验看，不管分类的方式方法如何，一系列指导性文件和手册是必不可少的，可以为部门和机构的具体操作和实践提供依据。美国的职位分类制度规范、细致，除了整体的规划设计，主要依靠的是详细手册和说明。在分类方面，联邦人事管理办公室制定了《职位分类标准简介》、《分类管理者手册》、《职业组和职业类别手册》、《重大分类决策和意见摘要》、《资格标准》等可供公务员管理部门使用和参考。我国的国家公务员管理部门应该制定相关的应用手册，指导各部委、各地方根据实际情况对专业技术类公务员进行分类和管理。

3.根据职业生涯类型建立发展通道，对职业发展进行前瞻性管理。我国香港地区公务员的部门职系就是各专业性部门的职系，也称专业职系，如工程师、海事主任等，这类职系人员不能在职系间流动，大多终其一生在专业岗位发挥作用。专业技术类公务员的职业发展有独立的通道和阶梯，这意味着我们在专业技术类公务员管理中尤其应该重视职务序列和职数比例的规划和设计。

注释：

①在 1991年8月版基础上2009年8月进行了修订，本文相关内容均引自2009年8月修订后的版本。

②根据2009 年最新的分类标准，美国联邦政府的所有职位首先分为两大类，白领职位和蓝领职位。白领职位包含了以上五类职位，其余的为蓝领职位，主要有技艺、工艺、手工等职位。

③英国公务员分为工业人员和非工业人员，工业人员包括在国防部所属军工厂和海军码头工作的人员、邮政系统工作的人员以及研究单位的技术人员等；非工业人员是指行政机关办公的文书、行政和各类专业管理人员，以及外交领事人员。

④由日本人事院拟定的“职系名称及定义”以及“职位分类制俸给准则”未经国会通过，故没有按照《职阶法》的规定实施职位分类。

（作者单位：中国人事科学研究院公务员管理研究室）