不可等待的儿童福利制度

高华俊　张柳

儿童发展关系国家的兴旺发达，关系社会的发展进步，关系中华民族伟大复兴。套用中国儿童福利事业先驱宋庆龄的一句话说，有些事情是可以等待的，但是少年儿童的健康和福利是不可以等待的。

儿童是指18岁以下的任何人。根据2010年第六次人口普查数据，我国有0至18岁儿童约为3亿人，占我国人口总数的22.5%。

从国际上来看，在GDP5000至10000美元的国家中，14岁以下儿童占总人口的比例平均为25.7%。相比之下，2012年我国人均国内生产总值达到38354元人民币（约合6100美元），而14岁以下儿童占比仅为16.5%。从人力资源作为提升国际竞争力水平的角度来看，中国儿童群体的稀缺性更为凸显。

随着我国经济发展和人口流动，儿童的需求日益呈现出多元化和多样性的特点：贫困儿童的基本生存需求，困境儿童的特殊权益保护，留守儿童、流动儿童、流浪儿童、受艾滋病影响的儿童、服刑人员子女等，他们分别面临着不同的困难，并且随着社会环境的发展变化，这些需求也在变化着。

政策密集出台

新中国成立以来，我国各项儿童福利法规政策不断完善，伴随着经济与社会的发展变化，经历了若干不同的发展阶段，每一阶段因社会背景、主要关注问题、政府角色、儿童生存发展的福利需求，以及儿童福利事业的指导思想与政策方针的差异，呈现出不同的特征。可将其分为以下几个阶段，即孕育萌芽期（1949至1957年），初步发展期（1958至1966年），中断停滞期（1967至1978年），恢复重建期（1979至1989年），快速发展期（1990至2010年），以及专业化建设时期（2010年至今）。

但在2010年以前，孤儿福利只能叫工作，不能叫制度，因为过去孤儿福利没有资金保障，是通过社会救助这种比较低的标准来填补。

2010年10月，国务院办公厅出台《关于加强孤儿保障工作的意见》，这是新中国成立以来，首次作出的覆盖全国孤儿、具有普惠意义和制度安排性质的政策性文件，标志着我国儿童福利制度从此正式确立起来。这被业界称为中国儿童福利元年到来的主要标志。同年11月，民政部、财政部发布《关于发放孤儿基本生活费的通知》，进一步明确了孤儿基本生活费的具体发放。

建立孤儿基本保障津贴制度，标志着国家对孤儿基本生活的保障真正从（福利）院内扩大到院外，从以实物救助为主转向以现金救助为主。在西方福利国家发展的历史上，院内福利向院外福利的扩展，是现代意义上社会福利制度的标志。

也正是在这一年，中华人民共和国民政部、联合国儿童基金会和北京师范大学于北京共同举办了“首届中国儿童福利周”，发布了首份《中国儿童福利政策报告》，并启动了中国儿童福利示范区项目。

儿童福利作为独立章节被首次写入政府纲要，标志着我国全纳性儿童福利制度建设的实质性进展，儿童正式纳入国家制度体系构建的框架之中。

随后一年，国务院印发《中国儿童发展纲要（2011至2020）》，标志着中国儿童福利从补缺型向适度普惠型转变，并初步明确儿童福利的国家责任。伴随各项经济发展与社会建设的规划相继出台，儿童福利的改善被中央及各级政府进一步提上议事日程，各个省区市也纷纷制定发布了地方儿童发展规划或纲要。内容涉及儿童健康、儿童教育、儿童福利、儿童社会环境，以及儿童法律保护等方面。为未来中国儿童福利事业的发展奠定了框架基础。

尽管在此之前我国已出台了《中国儿童发展纲要（2001至2010）》，但儿童福利并未纳入专项规划。新纲要中，专门增设了“儿童福利”章节，设定了2020年要到达的明确目标，以及清晰、可测量的指标。儿童作为权利和福利的主体，被正式纳入国家制度体系构建的框架之中。政府将社会福利纳入了社会建设的重要内容，儿童福利发展呈现加速迹象。

进展滞后需求

就在2012年接近尾声时，贵州毕节5名男孩儿垃圾箱内生火取暖致中毒死亡。寒冬里5名男孩儿的不幸死亡，将农村留守流浪儿童群体的恶劣生存环境暴露无遗。

但纵观整个2012年，儿童的福利政策也算可圈可点。先是随着财政部和教育部联合下发《关于建立学前教育资助制度的意见》，2012年全国各省（区、市）及计划单列市纷纷颁布并实施本地区的学前教育资助制度，主要资助贫困家庭儿童的学前教育。贫困家庭儿童学前教育资助制度基本建立，实现全国普及。其后，民政部、财政部下发通知，为感染艾滋病病毒的儿童发放基本生活津贴。各地据此展开工作，正式建立起艾滋病病毒感染儿童津贴制度，明确发放标准、启动实施发放工作，各地具体津贴标准600元至l 560元不等。从2011年年底启动的农村义务教育学生营养改善计划，也在2012年得到国家的积极推进，中央累计下拨150.53亿元财政资金全额支持营养改善计划（其中含地方试点奖补资金15.41亿元）；同时对试点地区学生食堂新建或改扩建按5：5的比例予以奖补，共计下拨93.76亿元。在无国家试点县的省份，将安排地方财政资金。

这一年我国儿童津贴，从无到有，从孤儿津贴到三大津贴，取得了重要进展。然而，如何将更多困境儿童纳入津贴保障范围内，如何建立独立的儿童福利预算体系、保障充分的财政支持？

就在贵州毕节5男孩儿的悲剧还在发酵中，2013年1月，河南兰考火灾事件，孤残儿童民间养育的悲惨状况被曝光，袁厉害这个河南农妇一下子成为媒体焦点，舆论直逼法律制度层面的拷问。法律和政策法规是落实儿童福利工作的基础和前提，儿童法（儿童福利法）是儿童福利制度化建设的保障和依据。多年来民间和学者呼吁倡导的儿童权利专项立法，历时三年多的《儿童福利条例》出台终于进入冲刺阶段。

细数四年来儿童福利界的重大进展，儿童福利组织在其中起到关键作用。从民间发起“免费午餐”项目，到国家学生营养改善计划的出台；从民间“儿童大病医疗保障”试点，到国家推进儿童医疗救助体系建设；从民间发起自闭症儿童服务机构，到国家将自闭症纳入医疗救助范围。政府与社会组织互促共进已经成为推动中国儿童福利事业的良性机制。

相应的，政府购买社会组织服务是近年来国家重视和支持社会组织发展的重要举措。2013年，中央财政拨款两亿元，其中儿童类项目资金0.57亿元，占29%；购买项目数量470个，其中儿童类项目102个，占22%。

各类儿童群体对福利服务的需求日趋强烈，亟待形成政社合作、全民共建的氛围和格局。

各界力量联动

近年，社会公众的高度关注和对中国儿童福利制度的拷问，媒体的密集报道与持续发酵和几乎是全社会参与的制度反思，聚集着儿童权利的社会正能量，引发了对中国儿童生存状况的全民忧思和社会各界力量的联动。专业化研究力量的推动，对于解决各种儿童福利方面的社会问题发挥着日益重要的作用。

从2010年起，由联合国儿童基金会携手民政部和北京师范大学中国公益研究院，在5省12县的120个村，以村儿童福利主任为操手、村儿童之家为场地，将儿童福利递送体系延伸到村或社区，探索针对中国儿童的有效的儿童脆弱性监测系统、针对一般儿童的基本福利服务内容和针对脆弱儿童的特殊福利服务内容、儿童福利服务递送体系配置、必要的财政和技术保障、必要的政策和行政支持，对中国的儿童福利制度建设发挥整体性的示范功能。

长期以来，我国研究团体和个人对于儿童福利领域的知识和技术重视不够，而随着儿童福利事业的加速发展，这一现状得到明显改善。2012年关于儿童福利领域的专题研究报告数量猛增，对政府政策的出台、公众意识的提升、民间组织的参加，都具有指导作用。

而媒体是在促使儿童领域发展中发挥作用的另外一股力量。近些年，各类有关儿童的恶性事件经媒体频频曝光。例如，福建南平一男子在小学门口持刀伤人致8名儿童死亡；东莞母亲溺死脑瘫双胞胎；正宁县校车事件致19名幼儿死亡……新闻事件背后是儿童未被满足的福利需求。媒体已成为促进儿童福利制度建设的重要的传播与倡导力量，是整合疏通政府与民间公益力量的桥梁。2013年，势必将成为媒体引发公众讨论儿童福利问题最为频繁的一年，舆情倒逼体制性反思。

作为一个拥有3亿儿童的国家，中国正在实施新的面向未来十年的儿童发展纲要，致力于让全体儿童享受更多福祉。然而，我国在儿童福利发展方面，仍面临巨大的困难和挑战：迫切需要达成儿童优先的共识，强化儿童福利体系建设的紧迫感；亟待进一步凝聚政府和社会的力量，形成政社合作、全民共建儿童福利的氛围和格局。

儿童发展关系国家的兴旺发达，关系社会的发展进步，关系中华民族伟大复兴。套用中国儿童福利事业先驱宋庆龄的一句话说，有些事情是可以等待的，但是少年儿童的健康和福利是不可以等待的。

（中国公益研究院供本刊专稿）