基层央行预算管理的发展现状与问题研究

陈超

摘要：近年来人民银行预算管理制度不断发展和完善，实行部门预算对规范财务行为、提高央行履职能力等起到了积极作用。本文从基层央行角度，总结了央行预算管理发展概况，剖析了基层央行预算管理面临的现实问题，并就如何加强基层央行预算管理提出了相应的对策和建议。

关键词：基层央行；预算管理；问题；对策

一、央行预算管理的发展及现状

（一）央行预算管理的发展

人民银行从实行以“利润留成”为基础的金融企业财务制度，过渡到不以盈利为目的、由财政部审批财务收支计划的财务预算管理制度。自1994年实行预算管理以来，改革发展二十年，从传统预算模式到全账户预算管理，再发展到至今的部门预算管理模式（见图1）。

首先，1994年至2001年央行实行传统预算模式，采用“基数加增长”的方法进行预算编制。即在上一年度的支出基础上加上增长比例。“基数加增长”方法不可避免受以前历史年度数据的影响，使预算中的不合理因素得以长期沿袭，并且缺乏对岗位设置、物价水平等因素的科学测算。其次，2002年至2005年采取全账户预算管理模式。即在核批费用时，针对每个子科目都下达具体费用指标，严格限制各科目的指标使用。这虽然能够有效控制各科目费用支出，但部分科目核定指标与实际业务、操作脱节，全额指标具有较大的不合理因素。最后，2006年至今实行部门预算管理制度，即“一个部门一本预算”。按照财政部要求，通过基层预算单位“二上二下”的预算编制方式和“零基预算”编制方法，对预算支出进行划分，根据需要和可能进行预算编制。

（二）央行预算管理的现状

随着近些年来人民银行防范金融风险、提供金融服务、维护金融稳定的职责越来越重要，对基层央行的预算管理制度要求也越来越高。在2006年试运行部门预算基础上，2007年起人民银行通过《中国人民银行财务制度》明确规定人民银行费用账户和开支范围，正式实行部门预算。

部门预算是以编制部门预算为依托，一个部门一本预算，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。人民银行部门预算管理坚持“实事求是，统筹兼顾，保障重点”的原则，从严从紧编制财务费用预算，严格控制一般性支出、保障重点支出的预算工作思路。（1）从编制范围看，人民银行部门预算涵盖了所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支，体现了“大收入、大支出”的原则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。（2）从编制程序看，人民银行预算管理采取自下而上的编制方式，实行“二上二下”的编制流程。即：依据财政部规定及其行使职能的需要，由基层央行于当年的7-8月份编制预算，逐级上报至总行，然后由总行汇总审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门，为“一上”；财政部对总行上报的预算建议数审核后，汇总成预算初步方案报国务院，经批准后向总行下达预算控制限额，为“一下”；总行根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案再上报财政部，为“二上”；财政部对上报的“二上”预算草案审核、报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准预算草案后一个月内向总行批复预算，再逐级分配预算指标，到达基层行往往要到4-5月份（见图2）。（3）人民银行的预算管理实行的是收支两条线管理，收入按规定全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，支出由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。（4）人民银行预算管理将费用预算科目划分为基本支出和项目支出。基本支出按照定员定额标准核定预算，包括人员经费和公用经费，主要反映基层央行在职职工、临时聘用人员的各类劳动报酬、医疗保险、住房补贴等相关费用支出，以及办公、水电等基层央行办公所需支出；项目支出按照具体项目逐项核定预算，包括基建类支出和行政事业类支出，反映基本建设支出以及货币发行、反洗钱、反假等履行央行职能发生的支出。（5）人民银行预算分配方法上采取“零基预算”编制方法作为财务分配依据。在不考虑以前年度的预算项目、收支水平，从“零”的基点出发进行编制预算，屏蔽了以往的预算项目和执行情况的影响，也过滤了以往不合理因素等长期沿袭的影响，从即时点测算、编制。

图2：央行预算管理编制程流程图

二、基层央行部门预算管理的利弊分析

（一）基层央行部门预算管理的优越性

1.增加预算资金支出透明度。部门预算通过基层预算单位“二上二下”的编制方式，将预算资金落实在具体的支出项目上，改变了原来預算执行中先有资金再确定项目的情况，确保资金使用用途，提高资金使用效率，强化预算约束，增强预算的计划性和严肃性，并且便于监督部门审查监督， 有效防止挤占、挪用资金的现象发生，促进廉政建设。

2.不相矛盾地增强了预算执行刚性和灵活性。一方面，部门预算管理约束了支出行为与预算编制支出项目一致，预算调整也必须要符合完整严密的手续，某种意义上减少了基层央行随意开支的行为，减少预算执行的随意性。另一方面，部门预算管理不同于全账户预算管理，仅控制了部分子科目的费用指标，从制度上解决了基层央行财务费用支出串户的问题，增加了费用支出的自主性和灵活性。

3.有利于预算的统筹规划。部门预算通常在上一年度的7、8月份编制，使得基层行相对于全账户预算管理能够做到筹划在先，统筹性地计划、安排全年预算，具有一定的前瞻性。特别是基建项目等大型项目，必须详细论述项目申报原因、资金需求、预计效果等，更加有利于预算管理部门掌控全局，提高资金使用效率。

4、强化了预算意识，提高预算管理水平。同过去的全账户预算管理相比，部门预算管理可以根据基层行实际情况和业务需求合理安排预算支出。使得会计财务部门预算管理重心从重资金分配向资金监管、资金绩效转变，因而提升了基层央行财务预算管理的主动性、预算指标的可行性，预算管理工作更加规范化，预算管理水平得以提高。

（二）基层央行部门预算管理存在的问题

1、预算制度不到位。一是预算制度建设步伐慢，预算依据不充分。人民银行2006年实行部门预算管理制度以来，预算环境发生重大变化，预算编制方法、编制时间、科目设置等都有不同程度的变化，然而，人民银行财务制度却没有根据部门预算的新情况及时修订财务制度，使得部门预算管理的编制规程、办法、支出参考标准等在制度层面上缺少充分依据。

二是预算实效性较差。一方面，预算编制上报早。现行的部门预算管理要求“二上二下”的编制方式，编报步骤多、编报程序复杂；加之编报时间提前至上一年度的7、8月份，距离会计年度末有较大时间跨度，使得预算不确定因素增多，加大了预算难度，影响预算的科学性、准确性。另一方面，预算批复下达晚。每年预算批复大约5月份前后才能下达至基层央行。使得这之前基层行在费用开支时难以把握，易出现前紧后松、年底集中出账的现象，导致预算年度费用支出不均衡，背离了预算管理的初衷和要求。

2.预算主观意识较薄弱。一是基层央行对预算重视不够，对部门预算管理认识有偏差，误以为预算就是要指标，“重指标轻管理”的观念比较普遍，忽略了预算管理的执行、控制等其他预算管理环节，预算编制科学性不足、预算约束性不强。二是基层央行参与主体积极性差、组织协调不到位。基层央行部门预算完全是由会计财务部门编制完成，人事、发行、国库、征信等业务部门很少参与，预算依据不足，对职能部门的运行成本和资金使用缺乏有效分析，大多依靠工作经验，采取预计加估计的粗略模式进行预算，导致基层央行部门预算准确性差、计划性弱、执行与编制出入大。

3.部门预算编制中存在的问题。一是缺少健全的、科学的预算标准体系。部门预算需要以预计发生的业务量和支出定额作为量的标准，然而基层央行在履行职能和开展业务过程中的支出标准、定员定额等基础信息相对缺乏，加之预算年度工作计划和新职能业务发展的不确定性因素等，降低了预算的可比性和可行性，导致预算与业务发展的不同步、非协调性发展。二是预算编制方法不科学。部门预算要求采取“零基预算”的编制方法，这需要具有健全的定额标准体系。然而基层央行基本支出除医疗保险费、养老统筹支出、住房补贴等可进行较为准确的测算，其他支出均没有科学的定额标准，因此在传统预算编制方法的影响下，基层央行大多继续沿用“基数加增长”的编制模式，历史数据和不合理因素的影响可能长期沿袭，容易造成预算编制与预算执行脱节，“零基预算”的编制方法只能成为一个外壳。三是科目设置不健全。一方面，随着基层央行职能变化、新业务开展和各种业务系统快速推广运行，部分费用没有相应的合理核算科目列支。如基层央行反洗钱工作重要性日益突出，但因开展反洗钱工作产生的相关费用只能在“反假货币经费”中列支，不能直观地反映反洗钱工作的履职成本。再如，调查研究、业务宣传、征信系统建设、现代化支付系统建设、新增的金融消费者权益保护等工作连带产生的费用支出也没有相应的核算科目，只能挤占正常的公用经费，即限制了基层央行的履职能力，又夸大了基層央行的人均费用水平。另一方面，部门预算科目设置、划分、口径不够合理。如人员经费中的“基本工资”、“津贴”、“奖金”三个子科目与人事部门的工资总额口径不一致，工会经费列入公用经费的其他等等，这些科目设置在数据统计、对账工作方面带来一定程度的麻烦，增加了财务管理工作量，易造成管理上的混乱。

4、 部门预算执行存在的问题。一是部门预算执行中常出现挤占费用的现象。由于部门预算编制方法不科学性等其他制度因素，导致部门预算指标不匹配，挤占费用时有发生，执行控制不严，有一定的随意性。如人员费用指标与工资总额不匹配，批复的人员经费预算指标总额远小于人事部门下达的工资计划数，造成工资计划无法完成等问题。又如人民银行的行业养老统筹制度，使得离退休人员未参加地方养老统筹保障制度，其离退休工资从人民银行养老统筹基金中列支，但每年的养老统筹基金下发数小于实际发放的离退休人员工资总额，加之人员结构老龄化、退休人数快速增长的客观因素，养老统筹基金严重不足，导致离退休人员的工资、津贴等支出挤占在职人员费用。二是执行预算费用非均衡性。由于部门预算管理编报早、批复晚的时滞性特点，预算批复下达前基层央行在费用开支时难以把握，易出现前紧后松、集中出账的现象，致使全年预算不均衡性支出。

三、加强部门预算管理的对策建议

（一）完善部门预算管理制度，增强基层央行预算观念

按照《中国人民银行法》规定，根据部门预算管理的要求及时修订完善人民银行财务制度，制定可行性强的预算编制规程和标准，明确科目设置，统一预算编制程序和方法，为部门预算管理提供充分的制度依据，使部门预算管理更加制度化、规范化。另外，建立多维的预算参与主体。充分调动各部门预算积极性，尤其是职能部门，加大预算宣传、提高预算认识、增强预算意识、加强部门沟通、充分组织协调，使部门预算编制紧密结合业务实际，达到增强部门预算编制准确度、提高资源配置、确保基层央行履职的目的。

（二）改进预算编制方法，提高预算质量

1.改进编制规程、改良编制方法。为适应部门预算管理的需要、结合央行职能特殊性，建议从基层央行履职成本解析出发，实行混合型预算编制方法。央行履职成本分为管理成本、经营成本、业务成本三类。管理成本相对具有一定的可预测性，适合使用部门预算管理；经营成本具有不可预测性，如再贷款、再贴现、公开市场操作产生的成本，且有相应的收入，可以实行据实列支、收支相抵；业务成本可预测性最差，支出不确定性最强，预算编制难得最大，应采取独立的预算管理模式。

2.制定完善的定额标准。依据实事求是的原则，结合基层央行当地实情，分别确定基本支出的定额标准，使得财务部门编制预算时有据可依，增强预算的可比性和可行性，促进预算与业务发展的协调同步发展。

3.健全部门预算的科目设置。增设部门预算没有涵盖的科目，如增设“项目支出—反洗钱经费”、“项目支出—信息调研经费”、“公用经费—工会经费”、“公用经费—宣传费”等科目，使基层央行的履职成本能直观反映出来。另一方面，统一人员经费中工资总额的统计口径，减少数据统计、财务管理工作量，促进财务管理的规范化、科学化。

4.适当推迟预算编报时间、加快预算批复下达时间。一方面，部门预算可以结合实际情况，缩短时间跨度，适当推迟安排在四季度初，预算编报人员在相对了解预算执行情况及项目完成情况基础上再进行下一年度的预算编报，使预算更具真实性、准确性。另一方面，可以采取“区别对待、分批下达”的形式，增强批复灵活性，缩短预算审批时间、加快预算批复下达时间，切实解决预算执行先紧后松、集中列支的现象。

（三）强化预算执行严肃性，加大监督管理力度

严格执行财权与事权相分离，规范执行预算支出，强化预算执行严肃性。同时“以检查促管理”，强化内审、监察等部门的监督力度，定期检查，达到增加资金使用透明度、提高预算管理水平的目的。

参考文献：

[1]中华人民共和国中国人民银行法（修正）[S].2003

[2]中国人民银行预算管理的规定[S].1997

[3]吴晓灵.中央银行新法规手册[M].北京：中国金融出版社.2005

[4]高丽萍，基层央行财务管理模式浅议[J].青海金融.2010（7）