新加坡高等教育问责制研究

王喜娟

摘要：大学自治改革是提高大学效率与效能的一项重要措施。为了保证大学自治改革的顺利推行且达到预期的效果，大学在自治的同时，必须加强对于大学的监督。新加坡大学在实施自治改革的过程中，非常重视大学质量保证机制的建构，确立了大学问责制度，重视以“绩效合同”为核心的事前问责与以“大学质量保证框架”为主导的事后问责有机结合。这是推动新加坡国立大学等自治大学近年来迅速发展的重要保证。

关键词：新加坡；大学；问责制度；绩效合同；大学质量保证框架

纵观世界大学的总体发展，公立大学自治可称得上是提高大学效率与效能的一项有效措施，这也受到越来越多国家和政府的青睐。然而，伴随公立大学走向自治，如何保证大学质量则成为另一个值得关注的重要问题，大学质量好坏也是确保公立大学自治化的关键。因此，必须在扩大大学办学自主权的同时，加强对于大学的监督，实现自治与控制的有机平衡。这是保证大学可持续发展，提升大学的整体水平与质量的核心。自2004年以来，新加坡开始推行公立大学自治改革，赋予新加坡国立大学、南洋科技大学和新加坡管理大学办学自主权，力图通过扩大大学的办学自主权，提升大学的办学水平与质量。而与此同时，为了保证与提高大学的教育质量，新加坡政府采用了教育问责制度，强化大学的责任意识。众所周知，大学问责制度主要是为了保证大学的质量，它包含的基本要素有：谁负责，负什么责任，向谁负责，通过何种手段和方法以及结果如何。[1]

总的说来，新加坡大学问责主要包括事前问责与事后问责两部分。事前问责主要指绩效合同，而事后问责则指大学质量保证框架，以此来保证新加坡自治大学的教育质量。

一、自治改革前新加坡大学的质量保证措施

在实行大学自治改革之前，新加坡大学自身设有内部质量保证结构与体系。新加坡国立大学和南洋科技大学都设置了大学教育政策委员会和大学学术审计委员会，分别从不同方面来监管大学的学术活动，包括学术评价及各学科间的有效协调。新加坡管理大学则设有学术事务委员会，监督大学的学位工作、课程的实施、学术活动的质量以及教学状况等。此外，新加坡的大学还邀请巡视委员会（visiting committee）和国际顾问小组（international advisory panel）定期地考察大学的课程、教学方法和评价过程等。这些委员会和小组多由行业领袖、高级政府官员和杰出的学术人员等组成，主要任务是监察大学的发展并为大学提供战略性建议。

到了2000年，政府对于大学治理与经费状况进行了考察。根据此次考察的结果，2003年开始，教育部推行了大学质量保证框架（a quality assurance framework for universities）。这一框架的主旨是促进大学机构自我改进和提高质量。根据这一框架，大学需要根据32项机构目标进行自评，还需要在五个主要领域内自我选择绩效指标，即治理、管理、教学、研究和服务。教育部将委任审查小组定期对大学进行现场的外部验收，而后审查小组要向教育部提交评价报告以确保大学正在致力于改善已被确认需要改进的领域。

而由于新加坡管理大学属于公助私立大学（publicly-funded private university），它除了要接受公立大学的规章制度外，还需要遵从私立大学管理框架。这个协议是教育部与新加坡管理大学共同签署的，它明确规定了新加坡管理大学必须遵守的政策指南。新加坡管理大学只有遵守了上述的规范要求，才可能获得公共经费。根据私立大学管理框架，教育部要求新加坡管理大学还必须履行三大绩效责任，即，审计和外部评审、向教育部提供所需的信息以及向教育部递交常规报告。

可以说，这一时期新加坡大学的内部和外部质量保证机制已经较为完备。此时政府在大学发展过程中占据着主导地位，因为大学还是准行政单位，要接受政府的宏观管理和监控。需要指出的是，2003年新加坡实行大学质量保证框架的效果是良好的，因此，在此后大学自治改革后，这一框架作为重要的外部绩效框架仍被新加坡政府所使用。

二、自治改革后新加坡大学问责制度的构成

基于新加坡大学的实际状况，结合国外大学的发展经验，新加坡政府初步拟定了新加坡大学的质量保证机制，“问责”成为核心议题。因为新加坡公立大学的自治改革能否成功、能否切实实现预期的目标，大学的绩效责任是关键。根据国内外相关的经验，新加坡政府建立了面向三所自治大学的问责制度，这确保了在给予大学在治理与经费上前所未有的自主权同时，也明确了大学应当承担的责任与义务，可以更有利于政府与公众及时、有效、公开地对大学进行监督。

总的说来，新加坡大学问责制度主要由三个部分构成：（1）大学与教育部共同签订政策协议（policy agreement）；（2）大学与教育部联合签署绩效合同（performance agreement）；（3）教育部的大学质量保证框架。

政策协议明确规定了大学必须遵守教育部制定的各项关键性的政策参数，只有这样才能获得政府的经费；而在绩效合同中，大学必须详细阐述它的战略发展目标和预期达到的结果，这是每所大学在制定具体的教学、科研、服务和机构发展目标之前需要明确的；而作为对绩效合同的补充，大学质量保证框架是一种事后问责制度，它规定了大学要提交年度报告，每5年还要接受教育部委派的外部审查小组（external review panel）的现场验收，以此来确定大学是否切实达成了预期的目标与承诺。在这一制度中，前两项属于事前问责的内容，后一项则属于事后问责。

（一）政策协议

作为大学主要的经费来源，教育部仍是大学的监督主体，虽然教育部已经允许大学自治。这主要是由于教育部所占据的战略性地位，它需要规划大学整体的发展方向，确保大学与国家优先发展战略步调一致。

根据政策协议，新加坡大学必须遵从三大战略目标：（1）通过高质量的教育培养满足国家经济发展需要的毕业生，尽力吸引外国优秀人才到新加坡以此来充实本国的人力资本储备；（2）推动研究和生产新的知识与观念，从而提高新加坡的研究能力并创造财富；（3）发展专业且充满活力的师资，在教学和科研领域力争形成国际知名度并达到世界一流水平。

在将自主权赋予3所大学之前，每所大学都要与教育部签署政策协议。本质上说，政策协议使得教育部可以从整体上帮助大学明确其战略发展方向并提供指导，明确大学自治的界限。教育部还与大学之间确定一系列发展指南以及惩罚措施等。

政策协议包括两个完全不同的部分。第一部分，教育部将详细阐述大学发展的战略性规划以及整体计划（例如，大学的战略性目标与结构等），各大学以此作为参考来制定每所大学自己的战略发展目标。第二部分则由教育部制定关键性的政策参数，大学要依此运营，否则将难以获得政府经费，这个部分主要包括：（1）问责体系和过程，包括绩效合同，质量保证框架和经费控制，例如财政审计等；（2）培训毕业生的人力，包括产出目标制定和实现；（3）大学招生体系（包括大学总体的入学政策）；（4）经费政策；（5）制定学费标准以及学生资助框架，这包括学费制定过程和方法，从而确保学生可以负担和接受。[2]

从根本上来说，政策协议的基本精神是确保赋予大学办学自主权，避免过多地干扰和阻碍大学的运营与管理。为此，随着外部环境的变化以及大学状况的改变，政策协议也会根据需要适时地调整。为了应对这一状况，教育部还必须为大学设置通道，保证大学可以谏言以更改政策协议。

（二）绩效合同

随着大学间竞争的加剧，自治大学要想脱颖而出就必须确立与众不同的目标和发展重心，而教育部采用相同的方法来管理所有大学也已经不合时宜了。要促进大学更好地发展，大学必须自己制定目标、发展重点和预期结果，以更高效的方式实现自身的战略目标，发展自身的特色，自我负责，这要远远好于教育部做出的统筹规划。因此，教育部与每所自治大学分别签订了每5年考核一次的绩效合同。绩效合同由大学负责制定及陈述，尤其是战略目标和预期结果方面，而后由教育部予以认可。

虽然绩效合同本身并不是具有法律效力的文件，但它集中反映了大学的发展目标。除了战略目标和预期结果之外，绩效合同要列出大学的具体目标和关键性的绩效参数（key performance indicators），这些关键的绩效参数要综合且均衡地反映大学的重点发展领域，它还要明确在这5年周期内大学每年要达成的目标和参数。此外，大学还需要提交主要的发展策略和详细的行动计划，以明确如何实现所列出的战略目标和预期结果。

总的说来，绩效合同可以包括以下四大类：（1）学术性的教学和课程，如大学所提供课程的质量和多样性、从教人员的质量、学生毕业和辍学情况等；（2）研究结果和培训，例如，科学研究的质量和影响力、创造与科学突破、研究生的指导和培训；（3）对于社会的贡献与服务，例如，共享专业特长与资源、传播新知识、培训和咨询；（4）组织事务，例如，授予师资自治权，后续计划（succession plans），建立学生助学办公室，校友发展办公室。[3]这四个领域是保证大学质量的核心领域。这也是为了保证绩效合同所确立的战略目标和关键的绩效参数与教育部所提出的目标相吻合。

同时，教育部与每所大学要共同协商并确定大学各学科每年明确的招收人数，教育部据此拨给大学相应的经费。学生的培养目标主要依照国家人力资源理事会规划和认可的经济发展所需人力资源条件为基础。该协商过程始于7月，在整个过程中大学要向教育部提交下一年的财政计划。教育部将在来年2月商讨每所大学的人才培养目标并最终在4月份通报人才培养目标以及拨款状况。至于研究生教育方面，虽然教育部对于大学研究生课程、发展和研究的经费资助是单独确定的，但最终给每所大学拨款的总额也还是要在绩效合同中列出来。相应地，每所大学也需要列出获得认可的人才培养目标和结构，只有这样才能获得教育部的经费。此外，绩效合同也将呈现与目标相关的绩效管理过程，例如，如果大学不能培养预期数量的学生，有一个公式将会计算出大学需要返还给教育部的经费额。

可以说，绩效合同充充分体现了赋予大学更大的办学自主权这一价值追求，以此确保大学可以自行确立自己的战略发展方向和目标。而作为一个关键性的事前问责（ex-ante accountability）工具，绩效合同可以确保大学的战略目标与教育部确定的大学总体发展战略是相互一致的。

（三）大学质量保证框架

大学质量保证框架着重于提高大学过程与结果的质量，鼓励最好的制度实践。作为自我发展的工具，大学质量保证框架是保证大学办学自主权的有力工具。

随着大学自治改革的推行，新加坡政府更新与强化了原来的大学质量保证框架。根据强化的问责框架，大学质量保证框架拥有了一个重要的职能，即进行事后问责来补充绩效合同。根据大学质量保证框架，大学也必须进行自我评价并向教育部提交报告，同时，教育部委任了一个外部审查小组定期对大学进行外部检验，来审查大学的自我评价状况。而且，大学还需要提交年度更新材料，以便教育部监测大学是否确实致力于实现绩效合同中认可的战略目标和预期结果。此外，由教育部委任的外部审查小组的在场外部检验要与绩效合同终止的时间相一致。这样，外部审查小组不仅仅只是考察大学的内部体系和过程，还可以考察大学达成绩效协议规定的目标和结果的状况。

被拟议的问责框架，是在不损害大学自主地追求教学和研究卓越的前提下，确保了大学对教育部和公众的绩效责任。这个框架有意被设计地充满弹性，以促进教育部和大学之间持续的对话，以便大学在运作过程中可以更好地应对新的挑战。

三、新加坡国立大学实施问责制度的具体实践

新加坡国立大学是新加坡典型的自治大学之一，在新加坡国内乃至国际上都具有很大影响力。实行自治改革后，新加坡国立大学（以下简称国大）相应地也制定了一系列质量保证的制度与措施。总体上，新加坡国立大学确定的质量保证基本指导原则为：（1）广泛地征求教师、学生、专家、校友、工商业者等的意见；（2）不但要外部强化，更要重视内化质量保证机制；（3）定期进行检验；（4）教育经费要以提高质量为核心。[4]为此，根据新加坡国立大学公司法的规定，大学实施问责的具体内容为：大学的运作必须依照国大与教育部签署的绩效合同框架来进行；大学应依照教育部制定的质量保证框架来对自己的运用与成效做出评价；外部审查小组定期对大学进行评估。[5]

（一）内部质量保证框架

根据教育部与国大制定的绩效合同，国大在教学与管理中采取了相应的措施以加强与改善内部的质量。

1.强化晋升与任用过程，以确保大学员工的学术与教学能力。学校根据相关人员的自我陈述/教学档案、学术反馈（定性和定量）和同辈评价，对其做出评价，而后逐级上报到学校领导层予以定夺。其具体过程为：学院评价委员会-主任（head）-师资晋升与任用委员会-院长（dean）-大学晋升与任用委员会-教务长-校长[6]。

2.定期审计、项目与院系审查：国大要定期进行内部审查，尤其是由多部门共同开展的跨学科研究项目，有时还会借助海外专家的帮助。同时，还会接受相关利益者，例如教师、专家、学生、校友、工商业人士及其他抱有良好意愿者等的监督与反馈。

3.确定大学的内部基准（尤其是研究方面）：（1）制定一系列重要的研究卓越的指标，例如，研究成果要发表于具有较大影响力的期刊上；重视论文的转载和转引情况；提倡在高水平会议上发言；注重获得国家和国内研究奖项等等；（2）要积极考察世界一流大学和学院一段时期内的发展轨迹，以便借鉴和参考；（3）根据上述考察结果，明确国大的薄弱环节与不足之处，合理管理与分配研究经费与资源。

4.设立质量管理办公室。为了便于对国大教育质量进行管理和监控，国大还专门设立了质量管理办公室，通过专门的机构与人士安排来确保国大内部教学与研究的质量与水平。

5.实施财务审计，注重国大经费使用的内部问责，确保大学的教育经费使用得恰到好处，避免贪污与浪费等问题。

（二）外部审查框架

1.教育部制定的大学质量保证框架

新加坡教育部确立的质量保证框架，是大学自我改进、提高质量和绩效责任的重要工具和框架，只有遵从这一框架，大学才会获得更大的办学自主权。大学质量保证框架，为大学确定了32个组织目标，这也是重要的绩效指标，大学可以依此进行自我评价。同时，教育部还会任命和委派一个外部审查小组对大学进行外部检验，审查小组根据外部检验结果给教育部和大学相应的反馈。

（1）大学的组织目标，例如：招募高水平教职员工；招收高质量学生；将新加坡国立大学发展成为全球性的知识机构；提供高品质、广博而灵活的教育；加强研究的基础与能力；培养创业精神，鼓励创业活动；创建以相关利益者为核心的氛围和校友关系；改良与完善大学的基础设施等。

（2）在场验收。外部审查小组每5年对国大进行在场的考察与验收。在此期间，外部审查小组与教育部的高级管理人员会与国大管理层，国大董事会，教学、研究与行政员工代表，本科研究生代表，基金会，工商业与雇主代表，学校的学术部门、研究机构等进行会谈与磋商。根据考察的结果，外部审查委员会会向教育部提交有关国大行动计划的建议与质量改善提案。

2.国际专家咨询小组与巡视委员会

巡视委员会包括国际教师咨询委员会和部门参观委员会。委员会的任期为5年，主要负责考察面向师资或部门的教育项目、研究成果和策略。在5年的时间里访问委员会要进行2次访问，每次访问的时间为3到5天且要提交相关报告，同时委员会也要向教务长和校长提交机密报告。

3.专业学会与组织的认证

国大在一些学科尤其是专业学科，例如工程学、会计学等，推行了认证方案。这主要由国际和国内的专业机构来完成。认证的目的是为了提高课程的质量与水平，同时通过汲取有效的建议和指导，以确保国大的课程与教学切实处于国际最好的水平。

四、小结

虽说新加坡大学自治的时间并不长，但其成效已经开始有所显现，以新加坡国立大学为代表的3所自治大学无论是教育质量还是国际影响力等都在不断提升。这与新加坡自治大学有效的问责制度有着密切的关系。总体上，新加坡的大学问责制度包括事前问责和事后问责两个方面。立足传统，放眼国际，新加坡自治大学质量保障机制方面汲取了新加坡大学在多年发展过程中所积淀下来的有益经验与措施。使它有了得以生根与发芽的土壤，例如，事后问责——大学外部审查框架基本上就是沿用原来的措施。另一方面，随着教育国际化与全球化趋势的加强，为了更好地适应国际发展潮流，推动新加坡大学的国际化、提升其国际影响力，新加坡大学在自治改革中引入绩效合同制度，实现自治与责任的有机结合。正是本土与国际并重，为新加坡自治大学的发展铺平了道路。

参考文献：

[1] 王淑娟.中美大学问责异同分析[J].清华大学教育研究，2010（10）：78-82.

[2] [3] Higher Education Division，Ministry of Education，Singapore.Autonomous Universities：Towards Peaks of Excellence[EB/OL].

http：//www.moe.gov.sg/media/press/2005/pr20050106.htm，2010-03-10.

[4] [6] Tan Eng Chye.Quality Checks in Higher Education Delivery[EB/OL].

http：//www.ficci-hen.com/mrtan.pdf，2011-02-10.

[5] National University Of Singapore （Corporatisation） Act （Chapter 204A）[EB/OL].http：//world.moleg.go.kr/download.do？file_id=5241，2011-03-20.

（责任编辑陈志萍）