关于缩小企业与机关事业单位养老金差距的研究述评

马斌　蒋莹　叶青

摘要：受养老保险制度“碎片化”影响，我国机关事业单位与企业的养老金存在较大差距且逐渐拉大，成为社会保障制度建设中不得不解决的问题。制度分割导致的养老金“双轨”运行，是导致企业与机关事业单位养老金待遇差距的主要原因。要缩小这种差距必须从改革模式和制度设计两方面入手。而公务员养老制度能否和事业单位一起改革、第二支柱养老保险能否真正发挥作用、养老保险改革是否会联动其他制度改革等问题，直接影响养老金制度改革的成败。

关键词：企业；机关事业单位；养老金差距；改革

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）06-0009-04

作为社会保障的重要内容，养老保险在维持国民晚年生活水平、维护社会和谐稳定等方面发挥着重要作用。当前，由政府主导的基本养老保险制度——城镇职工基本养老保险制度运行时间较长，制度建设也相对完善。但机关事业单位工作人员的养老却没有纳入到城镇职工养老保险制度中，城镇职工与机关事业单位职工养老保险“双轨制”的存在及长期运行，最终导致企业养老金与机关事业单位养老金产生较大差距，并逐渐成为社会保障制度建设中不得不解决的问题。

一、企业与机关事业单位养老金的差距及其影响因素

受工作性质影响，我国的职工养老保障制度从建立之初就划分为机关事业单位职工养老保险与企业职工养老保险两部分，其中机关事业单位职工的养老金由国家财政负责，企业职工的养老金由企业负责。虽然二者的养老金待遇在当时相差不多，但从养老金制度建立的初期，就因工作单位的性质对职工进行了社会人群上的分割（丁元竹，2008）[1]。随着改革开放的深入，市场经济对社会保险特别是养老保险提出了新的要求。1995年，当企业经过改革初步建立统账结合的养老保险制度时，机关事业单位养老制度却因受到阻力而没有进行同步改革。制度改革的不彻底，将二者的分割状态一直延续下去，二者之间的差距也逐步开始显现。通过对近几十年来机关事业单位与企业养老金替代率水平进行统计可知：随着养老保险制度的改革和推行，虽然机关事业单位的养老金替代率基本上与企业同步下降，但养老金水平的差距却在逐渐拉大（杨燕绥等，2010）[2]。

从宏观上来讲，制度分割导致的养老金“双轨”运行，是导致企业与机关事业单位养老金待遇差距较大的主要原因。从福利的角度来看，制度设计中对基本养老金概念的模糊认识导致企业与机关事业单位福利差距的产生，而政府无力遏制机关事业单位养老金增长的事实又会引发福利陷阱[3]。在实际运行中，养老金的差距受众多因素影响。郑功成（2012）将其归结为筹资、基金财务管理、待遇发放等三个方面[4]：在筹资方面，机关事业单位职工不需要缴纳养老保险费用，而企业职工则需要按照一定的工资比例上缴养老保险费，这就会导致在享受养老金权利相同的情况下，机关事业单位职工需要履行的义务更少；在基金财务管理方面，企业职工养老金实行统账结合管理模式，养老金个人账户的运行易受到资本市场的影响，而机关事业单位人员养老金先收现付的管理模式可以有效地避免基金运营风险；在待遇发放方面，企业职工养老金保障职工的基本生活，而机关事业单位人员的养老金与在职工资挂钩，职工在退出劳动力市场之后仍能直接分享社会发展成果。除了养老保障制度设计及运行中存在的差异导致养老金产生较大差距之外，王晓军等（2007）进一步分析了养老金差距的其他影响因素，包括工资制度、人力资本和收入分配等方面，机关事业单位与企业不同的薪酬制度以及二次分配中人力资本投资的补偿都会导致养老保障制度之外的养老金差距[5]。

二、缩小企业与机关事业单位养老金差距的必要性

（一）维护社会的和谐稳定

作为国家的稳定器，社会保障制度建设对维护整个社会的和谐稳定发挥着重大作用。童星（2010）指出，社会保障政策的出台必然伴随着风险，一旦政策不完善，则极容易造成较大的社会负面影响[6]。这也从侧面印证了社会保障制度对社会稳定的重要意义。而作为社会保障制度中的重要部分，养老保障制度完善与否，更关系到社会能否稳定和谐。当前，企业与机关事业单位养老金的巨大差距已经引起了社会的广泛关注，养老金差距过大的问题一旦处理不好，必然引发更大的社会矛盾，缩小养老金差距已经成为必然。

（二）体现养老服务的公共性

养老保险属于我国的基本公共服务，应该具备公共服务的基本特征。养老保险强调风险共担、社会公平，政府应确保民众具有接受公共服务的权利、机会和对财政能力的需求[7]。当前养老保险的“双轨制”实际上弱化了机关事业单位工作人员退休之后所面临的社会风险，致使企业职工无法享有同机关事业单位职工相当的公共服务权利。因此，有必要缩小企业与机关事业单位养老金的差距，使公民有权在同等条件下享有相同的基本公共服务。

（三）促进劳动力的合理流动

机关事业单位与企业实行两种不同的养老制度，其职工退休待遇相差较大，因此许多劳动者在选择工作岗位时具有明显的倾向性，高素质高技能劳动力就业首选机关事业单位，导致“国考热”一直无法降温。周康（2009）认为[8]，制度性差异导致的养老保险的净损失可以通过制度改革将制度间的流动转化为制度内的流动，从而消除制度性差异，促进劳动力的合理流动，达到人力资源的合理、有效配置。

三、缩小企业与机关事业单位养老金差距的对策

受福利刚性影响，减小企业与机关事业单位养老金差距，要确保机关事业单位的养老待遇不过度下调的同时进一步提高企业的养老金保障水平。目前，政府已经多次对企业养老金待遇进行了上调，企业职工的退休金有了一定的提升，但同机关事业单位养老待遇相比，企业退休金的提升无法将二者差距拉平。因此，仅依靠某一方面的改革远远不能解决存在于整个制度体系中的问题。罗伯特·霍尔茨曼等（2006）综合各国养老保险改革的经验指出，调整单一层次的养老保险十分必要，多层次的制度设计有助于实现对老年人口的有效保障[9]。从福利经济学的角度看，多层次的养老体系改革是一种能够减少政治成本、降低财政负担、完善养老金个人账户和公共服务体系的帕累托改进（杨燕绥等，2010）[10]。因此，完善我国机关事业单位与企业的多层次养老保险体系建设势在必行。

（一）缩小机关事业单位与企业养老金差距的改革模式

2009年，国家曾经在五个省市试点进行事业单位养老体制的改革，但改革结果收效甚微。宋晓梧（2011）认为，养老保险的“并轨”并不是制度设计的问题，而是利益平衡的问题，单独进行事业单位的养老保险改革并不妥当[11]。郑秉文（2009）指出，事业单位改革的成功，必须靠“三个联动”保证，即事业单位与公务员一起改革，不同类别的事业单位一起改革，改革与职业年金的建立一起进行[12]。郑功成对改革模式做了进一步补充说明，认为只要制度制定合理谨慎，就应该大力推行，不需要再进行试点[4]。同时，在制度的改革过程中，要避免出现社会保障的灰色型现象①，确保制度的可持续发展[13]。

（二）缩小企业与机关事业单位养老金差距的制度设计

1. 建立制度统一的第一支柱养老体系。当前我国养老制度存在严重的“碎片化”现象，郑秉文（2009）分析了我国社会保障碎片化制度的危害和碎片化冲动的根源，通过对养老制度碎片化的英法与实行统一制度的美国进行对比，指出在全国建立一个统一社会保障制度的必然性[14]。同时，他认为[15]，建立公务员、事业单位、企业统一的养老保险制度，可以有效避免更多的事业单位工作人员挤入公务员队伍，减少对事业单位分类改革的阻力，即统一的养老制度可以推动其他改革的顺利进行。郑功成（2012）认同把机关事业单位职工纳入到城镇职工养老保障体系的必要性，这也是他提出养老保险改革“三步走”方案②的第一步[3]。由于机关事业单位通常作为一个整体出现，因此，事业单位养老保险的改革应该与公务员养老保险改革同步进行（桂世勋，2010）[16]，从而确保改革的顺利进行。

陈颐（2009）提出，在整合养老保险制度时，要遵循三个理念和原则：即促进公平正义、适应发展趋势、实现多方共赢[17]。因此，要充分考虑到改革过程中“老人”、“中人”、“新人”对制度的适应性。杨健（2011）就三类人群的具体改革措施做了详细的制度设计，进而保证“老、中、新”三种养老金的协调发展[18]。

2. 加大第二支柱养老体系的建设力度。睢党臣等（2012）认为，应该将基础养老金的替代率统一至60%的目标替代率，而徐颖（2010）通过ELES模型分析，计算出我国养老金的合意替代率上限为57%。显然，理论上的合意替代率与实际我国机关事业单位养老金替代率存在较大差距，因此，在不过度影响退休待遇的情况下，建立第二支柱的补充养老保险来弥补基本公共养老金的不足就显得尤为重要。

（1）进一步加大企业年金制度建设力度。作为第二支柱养老保障体系的重要组成部分，企业年金对保障退休职工的晚年生活水平起着极大的作用。郑婉仪等（2003）运用模拟和情景分析法，比较了基础养老金的替代率和引入企业年金之后的综合养老金替代率，根据比较结果分析，企业年金可以显著地补充职工养老金收入。同时，由于企业年金能够弥补基本养老待遇的代际差异，对于“新人”更有吸引力，因此，企业年金制度会有较大的发展空间。

然而，我国企业年金在初期运行阶段发展缓慢，无论从理论上还是从实际运营中都缺乏经验。邓大松等（2003）对我国企业年金的性质、经费来源、管理方式等进行了理论性解释，同时，对我国企业年金的税惠待遇、治理主体、给付机制等方面做了制度设计，并阐述了以准入机制、风险分散机制、外部监管机制、信息披露机制、退出机制为主要内容的我国企业年金监管制度。近年来，随着制度的不断运行，我国企业年金的发展取得了一定的成就，但也遇到了一些问题。杨燕绥（2011）指出我国企业年金市场存在恶性竞争的现象，并分析了产生恶性竞争的原因，认为市场的稀缺、垄断、扭曲、无知、监管不足等导致了不经济的制度外部性约束。王贞琼（2004）通过对中外企业年金运行的税收环境、法制环境、投资环境、市场供求环境进行比较，对我国当前企业年金的发展提出了创造配套环境、与公务员年金制度共同发展、培育第三支柱保险等建议，以确保企业年金的有序发展。郑秉文（2009）总结了企业年金的制度框架、治理结构、运营机制等方面取得的发展成就，并指出建立“捆绑式”③养老金管理公司来促进企业年金发展的必然性。

（2）建立职业年金制度。职业年金是补充机关事业单位养老金改革后，基础养老金减少导致养老金减少的有效手段。董克用等（2011）指出，一般来讲，机关事业单位职工的受教育年限较长、工作年限与企业职工相比普遍较短，因此积累的个人养老金也就较少，如果仅仅依靠第一层次的基本养老保险，机关事业单位职工的退休待遇将大幅度下降。因此，建立职业年金制度十分必要。由于养老金亦是刚性需求，有必要通过建立职业年金制度来对基础养老金进行补充。职业年金的建立，不仅仅是对养老制度的补充，更能够提高公共部门的工作效率，提升单位的凝聚力和竞争力（李黎2009）。

黄瑞芹（2003）对职业年金的性质进行了界定，指出职业年金是基础养老金的补充辅助，具有一定的互济性和强制性。戴卫东等（2011）对部分OECD国家的职业年金运行模式进行了分析，通过对不同国家职业年金的参加意愿、目标替代率、资金筹集、给付模式、运营监管、领取条件、税惠支持等进行对比，建议我国机关事业单位应该实行强制的、外部管理的职业年金制度，从而促进人员合理流动和规避风险。刘琳（2009）认为，在我国当前国情下，职业年金应采用DC计划④，既能提高职工的缴费积极性、提升企业凝聚力，又能减轻道德风险对个人的损失。在职业年金的治理方面，董克用等认为企业年金应该采用信托制治理，同时，要做好职业年金和企业年金的衔接，在考虑到当前实际情况下建立相应的过渡措施，确保职工在机关事业单位与企业之间合理有序流动（薛博等2011）。

四、改革中面临的问题

（一）公务员养老制度能否和事业单位一起改革

尽管众多学者普遍认为，机关事业单位的养老保险制度改革应该同步，然而到目前为止，受多方因素制约，将二者进行共同改革的指导意见仍无迹可寻。特别是2012年国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》后，更是将机关、事业、企业进行了更为明确的划分，这很有可能会将原来的“双轨”变成“三轨”，导致养老保险制度碎片化的加剧。鉴于2009年事业单位养老试点改革的结果，相关部门能否下决心将机关事业单位养老制度同步改革，将直接影响到养老保险制度改革，甚至是事业单位分类改革的成败。

（二）第二支柱养老保险能否真正发挥作用

由于职业年金的建设主体是政府和相关事业单位，因此，无论是否具有强制性，受政府和事业单位财政能力的影响，我国职业年金制度很容易建立起来，如果机关事业单位进行养老保险制度改革，其基础养老金的降低完全可以通过职业年金的方式进行较好的补充。相比之下，我国企业年金的建立则是本着自愿原则。当前我国运行企业年金制度的单位多为大型企业，众多中小型企业没有能力更没有意愿去建立企业年金制度。换言之，中小型企业职工的养老保险待遇仍然偏低，与机关事业单位的养老金差距没有得到解决。因此，如何建立起覆盖面更广泛的企业年金制度，确保养老金第二支柱真正发挥作用，仍是相关部门需要考虑的问题。

（三）养老保险改革是否会联动其他制度改革

我国职工养老金待遇水平不仅仅受养老保险制度的影响，也受到绩效考核制度、职称评价标准、教育培训程度等因素的影响。机关事业单位和企业由于工作性质的不同，在绩效考核的指标上有所差异，导致同等条件下不同部门职工的起始工资与工资涨幅上的差异；同样，不同性质单位的职工在职称晋升上的难易程度也不尽相同，人力资本投资的回报率也千差万别。如何确保不同部门之间的工资评定标准达到相对一致，是实现我国基础养老金待遇公平合理的重要影响因素。

注释：

①指现象内涵的可变性导致的不确定性，一些事物既包含可知信息又包含未知信息，林毓铭（2011）认为当前我国的许多社会保障制度政策都存在灰色型现象。

②第一步是将机关事业单位公职人员纳入基本养老保险制度，第二步是将机关事业单位职工退休金分解为基本养老金和职业年金两部分，第三步是取消机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制。

③是指养老金管理公司具有投资管理功能的一体化，即受托人资格与投资管理人资格是捆绑在一起的。

④即确定缴费型，是按照相对稳定的缴费标准筹集基金。参考文献：

[1]丁元竹.促进我国基本公共服务均等化的对策[J].宏观经济管理，2008，（3）：24-26.

[2]杨燕绥，胡乃军.财政支出比较视角下公务员退休金制度设计[J].公共管理学报，2010，7（2）：21-27.

[3]杨燕绥，李学芳.中国养老金政策存在的问题与立法对策[J].河北学刊，2010，30（2）：11-16.

[4]郑功成.从“双轨制”下的利益冲突看养老保险制度改革[N].光明日报，2012-04-20.

[5]王晓军，乔杨.我国企业与机关事业单位职工养老金待遇差距分析[J].统计研究，2007，24（5）：36-40.

[6]童星.社会保险外部风险探析[J].社会保障研究，2010，（6）：24-28.

[7]国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化[J].宏观经济研究，2008，（5）：7-12.

[8]周康.事业单位养老保险制度改革宜统不宜分[J].中国物价，2009，（7）：67-70.

[9]罗伯特·霍尔茨曼，理查德·汉兹，等.21世纪养老保险改革展望[J].经济社会体制比较，2006，（3）：47-54.

[10]杨燕绥，鹿峰，王梅.事业单位养老金制度的帕累托改进条件分析[J].公共管理学报，2011，8（1）：10-15.

[11]宋晓梧.养老保险并轨其实是个利益问题[N].21世纪经济报道，2011-03-10.

[12]郑秉文.事业单位养老金改革路在何方[J].河北经贸大学学报，2009，30（5）：5-9.

[13]林毓铭，夏林林.社会保障可持续发展的理论要义与复杂性视阈[J].社会保障研究，2011，（1）：14-25.

[14]郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].甘肃社会科学，2009，（3）：50-58.

[15]郑秉文，孙守纪，齐传君.公务员参加养老保险投资改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算[J].公共管理学报，2009，6（1）：1-12.

[16]桂世勋.改革我国事业单位职工养老保险制度的思考[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（3）：71-75.

[17]陈颐.论我国社会养老保险的整合[J].学海，2009，（6）：3-77.

[18]杨健.中国城镇企业“老人”“中人”“新人”养老金水平协调研究[D].沈阳：辽宁大学，2011.

责任编辑、校对：窦丽琛