浅谈旅游质监与行政执法体系的完善路径

乔晶

摘要：当前我国旅游业随着国家法定节假日的增加发展迅速，在良好的发展态势下，同时也呈现出一定的问题，本文以这些问题为逻辑起点，分析我国旅游质监与行政执法工作执行困难的原因，总结归纳影响完善旅游质监与行政执法的各方面因素，进而从不同的角度提出完善我国旅游质监与行政执法体系的对策。

关键词：旅游质监 行政执法 体系 完善

当前，我国进入完善社会主义市场经济体制的新阶段，中国旅游业也步入建设世界旅游强国的新时期，在旅游业加速发展的道路上，同时暴露出一些行业性问题，旅游质监与行政执法存在明显的薄弱环节，为了使旅游业更好更快地发展，应该加快构建完善的旅游质监体系与行政执法的步伐。

1当前我国旅游质监与行政执法工作问题产生的原因

1.1 体制原因

根据国家旅游局2009年印发的《关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见》中规定：“旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。”规定中对于旅游质监执法机构的执法权属并不明确，属于法律授权还是行政委托没有明确划分出来，因此一些法律责任归属问题也就不能确定。除此之外，行政执法很难在不健全的旅游事故责任鉴定权的情况下得到保障。

1.2 行业原因

旅游业在迅猛发展的势头下，产生了一系列的问题，这些问题主要体现在旅游业行业发展的混乱上，这些问题主要是由于法律调整缺乏系统性，如此产生的后果是加大了旅游质监执法工作的难度。

1.2.1 旅游业发展资金投入不足

风景名胜、文物古迹等旅游资源根据法律规定属国家所有，因此这些资源的开发和维护应该靠国家政府资金的投入，包括与之相配套的基础设施建设。但是很多地方政府的旅游开发投入对于旅游业的发展需求来说显得较为短缺，由此导致旅游业专业化人才同时短缺，对旅游质监执法工作重视度不够，从而影响了旅游质监与行政执法工作的有效进行。

1.2.2 旅游质监与行政执法部门界限不明确

旅游质监与行政执法两种权利其实有很大的不同，旅游质监主要是行使检察权，而旅游行政执法行使的是执法权。但在现有的旅游法律文件表述中，对两者的职能描述基本没有差异，并且很多地区实行两个部门合并办公，更有一些县级的旅游管理部门尚未成立旅游质监与执法机构，这些不良现象很容易导致旅游监察权与执法权混淆不清，产生权力腐败。

1.2.3 旅游质监与执法联动机制不完善

当前，旅游质监与行政执法部门的执法模式尚未成熟，而且旅游质监与行政执法还未纳入综合执法体系，但是旅游执法本身和其他行业性执法的关联度很高，需要加强旅游执法和工商、质监、商务物价等部门执法的联动性。但目前质监执法部门与其他相关部门之间的执法衔接性由于专门性旅游立法尚未出台显得尤为不足。这直接影响了旅游质监与行政执法工作的有效进行。

1.3 市场原因

通过《旅行社管理条例》等法规规章可知，旅游业的市场准入门槛较低，因此近年来旅游服务企业数量大幅增长，这就加大了旅游市场的竞争力度，同时还出现了不正当的竞争手段。而目前没有专门的调整旅游业竞争行为的法律，可以直接使用的主要是《反不正当竞争法》，这对旅游质监执法工作的执行带来很多不便，因此旅游质监与执法工作的完善面对激烈甚至是恶性的市场竞争行为需要进一步的探索。

2 旅游质监与行政执法体系完善的影响因素

2.1 旅游质监执法理念的更新

旅游质监执法理念的更新对于旅游业的发展和质监执法效果有直接的影响。首先，应该改变管理主导理念以服务为主导，而不应把旅游质监执法当作旅游管理工作，这样才能促进工作的做好。其次，应将质监执法的视野扩展至整个旅游及与旅游相关的行业和产品上，而不是仅仅局限在旅游横向体系甚至僅限于旅行社行业上，要确立“立足大旅游、服务大市场”的思路。

2.2 旅游立法的完善

旅游立法的完善直接为旅游质监与行政执法行为提供了适用依据，也确保了旅游质监与行政执法的规范性。在国家对依法行政的要求越来越高的大背景下，旅游行政管理部门和质监执法机构必须依法办事、严格执法，旅游质监与行政执法体系的完善必须建立在立法完善的基础之上。

2.3 旅游市场的有序性

旅游市场是旅游质监与行政执法的最终服务对象，它的有序与否会对旅游质监与行政执法工作的执行产生直接影响。

2.4 旅游质监执法的制度配套

外部制度的配套对完善的旅游质监执法网络形成有明显的积极作用，例如价格执法制度、旅游服务标准制度、专门性的旅游行政处罚程序规则等都对旅游质监执法的启动和效果有直接影响。

2.5 旅游质监执法的法律赋权

目前，旅游质监执法部门的规章赋权存在范围窄、执行难等问题，虽然在国家旅游局的相关规章中有对旅游质监执法部门的赋权，但是只是局限在部门规章的角度，效力层次比较低。因此，在国家的立法层面应该明确旅游质监执法的权限。

2.6 旅游保障体系构建

旅游保障体系是确保旅游质监和行政执法效力的手段，例如旅行社质量保证金制度、旅游事故的责任保险制度和对执法队伍建设的资金投入等都是确保旅游质监体系良性循环和旅游行政执法效果的有力保障。

2.7 旅游行政执法队伍建设

旅游行政执法队伍是真正落实制度的主体。在完善旅游质监与行政执法体系的过程中，应该重点培养专业化的旅游质监与执法人员的队伍，提高执法的效率。

2.8 旅游执法手段科学化

加强旅游执法手段的科学化能有效提高旅游质监执法的工作效率，例如近年来推行的旅游综合执法，相对集中处罚权和旅游公共信息网络平台建设等都有效地改善了执法效果。加强旅游执法手段的科学化还能压缩旅游行政执法的权力寻租空间和避免人为因素的干扰。

3 旅游质监与行政执法体系完善的对策

3.1 旅游质监与行政执法体系完善的整体思路

建立完善的旅游质监体系和行政执法制度，是要建立三维立体的制度体系，完善的体系的基本原则是：①立足大旅游、服务大市场原则。②根据旅游市场的细分化，实现旅游质监和执法的多元化。③旅游质监和执法工作的规范化。④旅游质监和执法的标准化。⑤旅游质监和执法过程的程序化。

3.2 旅游质监体系构建的总体设想与行政执法的制度安排

根据国家旅游局印发的《关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见》（旅办发[2009]号）文件精神，各地应根据旅游业发展和旅游监督管理工作的需要，明确旅游质监执法机构的性质、地位和职能，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作任务，并行使相应监督检查权。明确旅游质监执法机构的主要任务，当前，旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。明确国家、省、市、县等各级旅游质监执法机构的职责分工，国家旅游质监机构，主要负责旅游质监政策、方针、制度的制定，负责协调、指导和督促其贯彻落实；省级旅游质监执法机构承担组织、协调、指导省内旅游质监执法工作職责，同时依法开展旅游质监执法工作；地市州和县市区两级质监执法机构，具体承担旅游质监执法的主要任务。旅游质监体系的整体性构建，可以从内部和外部两个方面着手。

3.2.1 完善旅游质监与行政执法体系的框架设计

根据旅游质监与行政执法工作的实际情况，完善旅游质监体系应该从外向和内向两个角度入手来指导旅游行政执法工作。

①外向型旅游质监体系的构建应包括四个方面的内容：一是关于构建旅游市场环境整治的监管制度体系；二是关于完善旅游政策法规的制定或参与制定程序规范； 三是关于完善旅游政策法规实施效果的检测与反馈机制； 四是关于与旅游相关的行业联动执法机制的构建。

②内向型旅游质监体系的构建应从横向与纵向旅游质监体系两个方面着手。横向的旅游质监体系构建应主要面对直接从事旅游服务的旅游经营企业，要加强当前已有的对旅行社、旅游景区、导游人员等方面的监管制度建设，同时还要构建纵向的旅游质监体系，重点是加强对辅助旅游企业的监管，加强对旅游饭店和旅游配套服务企业的监管制度建设。

3.2.2 完善旅游质监与行政执法体系的制度安排

①外向型旅游质监体系构建的制度安排

完善旅游质监与行政执法机构的设置是首要任务，要改变目前旅游质监与旅游行政执法不分家的工作形式，应使旅游质监与行政执法的权利分置明确，旅游质监部门负责监察旅游市场和旅游企业的违法违规行为，旅游执法部门负责对违法违规行为的依法处理。

其次，要建立完备的旅游执法标准化体系。目前我国的现有标准虽然涉及诸多方面，例如旅游景点、旅行社、旅游服务人员、旅游安全管理等，但是针对近年来新兴的旅游特殊服务项目以及旅游术语标准化等鲜有涉及，因此应该进一步完善旅游执法标准，与世界旅游组织相关标准接轨，向国际标准化组织靠拢。

最后，必须进行对旅游质监与行政执法依据的完善。我国现已出台几十部关于旅游方面的行政法规和规章，但是旅游质监与行政执法工作仍受到相关法律效力等级等问题的限制，因此应该对具体的行业性制度进行补充。

②内向型旅游质监体系构建的制度安排

依据现有的旅游质量标准规定，严格要求从事旅游服务的企业和个人，加强资质和资格的管理，但是当前有些具体的行为规定缺乏现实可操作性，例如导游强制游客购买纪念品等行为，旅游质监与行政执法部门处于监管难的尴尬局面，要想解决这一问题，要从源头抓起，调整旅游证据规则和旅游投诉管理规定。

在旅游业蓬勃发展的今天，完善旅游质监与行政执法体系是十分必要的，全社会都应给予充分的关注和配合，积极促进形成完善的三维立体的旅游质监与行政执法体系。

参考文献：

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