摊贩治理的对策研究——以北京市学院路为例

赵哲 肖瑶 仝山杉

摘要：摊贩的买卖行为扰乱了社会秩序，影响了市容，但仍然屡禁不止，本文从摊贩治理的历史沿革出发，分析摊贩的特征。结合中国国情和国外的一些管理方法，提出一些可供解决这一困扰我国城市发展问题的思路。

关键词：摊贩；生活状况；建议

一、摊贩治理的历史沿革

1.解放初期对摊贩的治理

解放初期，大量的失业者成为城市摊贩，摊贩的数量急剧膨胀。据上海市公安局估计，当时全上海大约有十五六万的摊贩，给城市的卫生和交通秩序造成了极大的消极影响，同时也不利于社会的治安工作和工商税收工作的开展。通过整理，截至1949年12月摊贩的数量有84623户，流动摊贩数量为3万户。上海市公安局先后颁布了《管理摊贩暂行规则》和《交通市容秩序整顿实施细则》等文件，通过办理营业执照、指定营业场所、规定完全禁止营业区域、召开摊贩代表大会、规范营业行为、加强教育管理、成立摊贩组织、成立纠察队等措施实现了对摊贩的有效管理，初步建立了摊贩管理制度。1951年上海市工商局对商贩开始逐步限制，逐步取消。1952年加强了对流动商贩的管理，填写临时登记卡固定营业。到1954年，全市成立摊贩委员会400余个，摊贩小组467个，320个流动摊贩大组和5237个小组。

这一时期对摊贩的管理，注重与摊贩群体的沟通和交流，基础采用“围堵结合”的方式，重视摊贩组织的作用，收到了良好的效果。

2.摊贩的社会主义改造与再次兴起

从1953年到1956年，全国摊贩的数量大量减少，大多数被并入合营。上世纪六十年代和“文革”时期，摊贩几乎不复存在。据资料显示，整个上海直至1978年改革开放，全市只有8327家个体工商户，而且大都是杂货店以及修理自行车和售卖日用品为主的小店、小摊。在改革开放后，从事个体商业活动的人又多了起来，摊贩再次兴起。主要原因有：

（1）国家方针政策的变化

国家开始对计划经济体制进行改革，放松了對个体工商业的限制，从体制上为摊贩的再次活跃提供了可能性。

（2）城市化的发展和企事业单位的改制

农村的不断城市化和大量国有企业的改制导致城市内出现了大量农民和失业员工，大部分人选择了从事成本小、易于运营的摊贩作为维持生存的途径，为摊贩的再次活跃提供了人的要素。

二、摊贩的特征现状

1.摊贩一般缺乏教育

从流动摊贩的人员的性质来看，流动摊贩的从业者多来自城市无稳定职业群体，包括以下岗失业人员为主的具有城市户籍的无稳定职业人员和进城务工的农村转移劳动力等。他们之中的绝大部分人员缺乏高层次的教育和充足的创业资金[3]。据调查数据显示，2006年农村外出务工人员中，65.5%的人仅具有初中文化程度，45.3%的人没有接受过任何培训，25%的人只接受过不超过25天的简单培训。

2.经营场所一般不固定

城市中的摊贩最大的特点就是他们的流动性。流动摊贩没有固定的经营场所，今天在北京林业大学门口摆摊，明天就可能因为各种因素到中国矿业大学门口摆摊，行踪可以大致猜想，但是很难精确的预测，正是其流动性的特点，使得流动摊贩能够不断往返于城市的民宅坊间、学校车站、商业街区等开放的城市公共空间和人群聚集区域之间。

3.经营规模小

流动摊贩一般多为个人经营，一个地摊，所需的从业人数一般不少于5人。从投资规模上来看，流动摊贩经营所需的设备和存货相对较少，对于某些摊贩，一个推车，一些商品就构成了其全部投入。摊贩一般拥有具有动力的推车，方便其能快速方便的转移销售地点。由于受到场地、人力与经营时间等的限制，导致流动商贩所销售的商品或提供的服务的数量也相对有限。

4.流动摊贩多为无证经营

一户流动摊贩要取得合法经营的资格，就必须到工商等相关职能部门办理登记并获得批准。但是流动商贩之所以选择如此的经营方式，正是因为资金不够，迫于生活才违法的奔波于大街小巷之中。因此，大部分流动商贩无证经营的现实也显而易见。正是由于流动摊贩绝大数没有取得合法经营的资质，使得他们成为了相关管理部门反复取缔的对象。

5.所售物品较小，价值不大

商贩贩卖的商品大多数为价值不高的食品以及家用物品，这些物品一般具有体积小，易携带、便于储存等特点，如衣服、饰物、玩具、小电子产品，以及各类农产品，如蔬菜，水果等。

6.群体意识弱

摊贩往往自己给自己的定位就是非法的，因此，虽然他们在面对消费者时，通过勤奋劳动等方式来获取尽可能大的利润，但是，面对城管没收自己物品的情况，大部分时间选择逃跑或者忍气吞声，无法与组织化的城管或市场管理者相抗衡，只能希望围观群众或媒体因同情心助其一臂之力，或者城管依法执行，保障他们的权利。然而在这样的情况下，摊贩却仍趋向于单个经营， 或者几个摊贩组成私人小团体经营，基本没有想过成立一个官方的摊贩组织来维权。

三、摊贩治理建议

如上文数据及相关文献所显示，要维持社会秩序，消除摊贩的消极影响，解决我们所面临的问题必须要立足我国实际情况，参考国外以及台湾、香港地区的管理方法。本文从政府、摊贩本身、消费者三个方面提出建议，保障社会的稳定和秩序，提高摊贩的生活质量，满足消费者交易习惯。

1.政府方面

多年的治理摊贩的经验告诉我们，现行的法律制度存在问题，需要予以改良或改革。“堵疏结合”应为合理之策。摊贩需要治理，但出路也需提供。对摊贩一味的“禁和堵”是不可行的，政府没有足够的人力和物力保障其强制性的长效管理机制，而且容易产生官民矛盾，引发不稳定因素，因此，政府的管理方法应当融入“疏和导”策略，从维护秩序入手，从群众需要的方便交易方式着想，从减轻摊贩负担考虑，选择合理地点，规定合理时间，引导摊贩规范交易。这也符合了我国转换政府职能，建设服务型政府的大背景。

（1）正确认识摊贩，明确政府职责

要想真正治理好摊贩，政府对摊贩的正确认识是必要条件，如果坚持认为摊贩是城市的污点，而忽视摊贩的客观现实基础，且有积极的作用，那么目前存在的问题将难以解决，政府对摊贩的正确认识是有效治理摊贩，解决目前问题的前提条件。在设计新的摊贩治理制度的时候，必须要确定政府在摊贩治理体系中的角色，即宏观调控者，监督者和服务者。政府应当给予摊贩一定的自主权并将自己的部分权利下放到社区自治组织。

（2）降低许可要求，简化申请程序

摊贩营业许可作为管理摊贩的一种工具被包括美国、英国等西方国家和我国台湾、香港地区在内的广大国家地区使用，在控制摊贩规模，引导摊贩合理营业方面发挥重要作用，我国也可参考这些国家和地区的管理办法。尽管我国已开始实施这种许可制度，但程序极其繁琐。

所以，我国在对摊贩的管理中应该注意转换视角，合理考虑摊贩的需要，降低摊贩许可的要求，简化程序。

（3）提供合适场所，降低营业成本

在为摊贩申请营业执照，获取合法身份提供便利的同时，还应该为摊贩提供一个合适的营业地点，既可以合理划分公共区域，减少摊贩间、摊贩与公共交通的矛盾，又可以满足人民的需要，方便群众的生活，但是这些场所的摊位费一定是便宜的。此外，亦可效仿美国纽约、法国巴黎等国际都市的做法[6]，在合适的时间，选择合适的地点为摊贩们开辟临时的集中经营场所。如目前在乌鲁木齐大小夜市共有70多处，一方面创造了几万个就业岗位，一方面很大程度上消除了摊贩的负面效应，效果反响都比较不错。

（4）建立摊贩自治

摊贩自治组织是一个中介层面，起到摊贩与政府部门及时沟通，需求与服务到位的桥梁作用，人们通过行业组织实行的自我管理和自我约束比政府的强制性行政管理更容易被社会所接受。从发展的趋势来看，“未来的‘国家将是一个自我管理的‘社会。”政府有必要，也有责任为摊贩组织成长提供必要的条件和支持，当然，政府也应当从政策层面、法律层面加以明确、鼓励和恰当的监督管理。

（5）加强社区自治，合理引导摊贩

由于摊贩往往直接和居民的生活息息相关，与居民直接接触，因此对于摊贩应该怎么管，在社区内什么地点、什么时间可以营业，社区的居民应该是最有发言权和决定权的，在谈论和制定有关摊贩的措施方针的时候绝不应该少了社区居民的声音。通过居民在摊贩治理上的自治，既有利于居民的生活便利和社区环境卫生的保护，又通过这种简单但是稀缺的信任使摊贩产生自律，使他们更加自觉的遵守规则，产生一种内在的约束。

（6）推进摊贩立法，依法治理摊贩

目前我国和摊贩治理的有关的法律法规多且分散，涉及法律、行政法规、部门规章、地方法规种种，更有各种规定、决定之类的规范性文件，管理体系较为混乱。作为相对人的摊贩无所适从，而由于管理部门的执法权受到限制。因此，制定一部公开公正，权利义务规定合理，程序切实可行，概念定义清晰的法律法规无论是在促使有关机关、组织、人员遵守法律法规，还是在维护秩序与有关机关、组织尤其是摊贩合法权益的时候都将起到重要的作用。

2.摊贩方面

（1）主动建立摊贩组织

摊贩个体力量极为有限，难以影响决策，但是行业自治组织以一种“集小流以成江海”的方式将广大摊贩的呼声集中起来，减少政府与摊贩的直接冲突，达到反映摊贩呼声，维护摊贩利益的目的。

同时摊贩自治组织的存在反过来规范着每一个摊贩的言行，一方面摊贩之间的矛盾减少，相处更加和谐，将摊贩纳入组织化管理，有助于相互帮助；另一方面，有了摊贩组织的监督，缺斤少两和质量低劣的情况将会大幅减少，不仅保障了消费者的利益，更是为摊贩赢得了声誉，有利于在长期的销售生涯中获得稳定的利润。

（2）提升自己的文化素质

调查显示摊贩的文化素质成为他们发展壮大，脱离摊贩这一行业的主要阻碍之一。因此，摊贩自己应当合理利用时间，放弃眼前的部分利益，投入一定的时间精力和财力物力，去进行学习深造，培训考察。或争取在网络开拓新的市场，或打造自己摊位独有的特色，销售具有自己特色的商品，形成一种文化，为以后更大的盈利做铺垫。

3.消费者方面

消费者应当养成良好的习惯，不在明显违法的摊贩处购物，改变沿街购物的习惯：

（1）保障自身购物的安全。消费者在流动摊贩处购物，应当充分考虑物品的安全问题，对路边摊贩的商品应慎重选择。

（2）配合政府城市管理秩序的维护。城市管理需要广大民众的呵护和维持，如果摊贩随意流动，交易随处可行，必将造成交通阻滞，人员拥挤无序的状态，对民众的生活秩序造成影响。

（3）抵制不法不良商贩的违法经营活动。消费者对于违法经营活动，不仅应该坚决抵制，还应积极举报给相关部门，予以严肃取缔。

参考文献：

[1]张 辰：解放初期上海摊贩管理工作概况[J].档案与史学，2003，1.

[2]王慧青：上海小商小贩社会主义改造史料[J].档案与史学，2006，4.

[3]李嘉毅：上海流动摊贩问题研究[D].上海，上海师范大学，2009.

[4]专题报告：农村外出务工人员2006年就业情况[EB/OL]. http：//www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/rkyld/2007-08/02/ content_8620268_2.htm.2007-08-02

[5]李嘉毅：上海流动摊贩问题研究[D].上海.上海师范大学，2009.

[6]木 子：国外如何管理小摊贩[J].东北之窗，2006，8.

[7]吕思思.乌鲁木齐城管人性化“转身”：把小贩当成“宝”管理[N].中国青年报，2008-01-16.

[8]弗兰茨奥本海.论国家[M].北京：商务印书馆，1999：120.