生态旅游城市绿色财政支出的特点分析

赵冰洁 赵冰清

摘要：可持续发展是科学发展观的核心，也是构建和谐社会的基础。建立在可持续发展理念上的绿色财政支出政策被提上日程。同时生态城市作为一种新的城市发展模式也致力于人与自然的和谐相处。那么在生态城市发展过程中，以节能环保支出为核心的绿色财政支出起着怎样的作用？本文以典型旅游城市秦皇岛市为例，研究绿色财政支出的特点，从而在该市生态旅游的发展上提供财政支出建议。

关键词：生态旅游；绿色财政支出；环保；节能

近年来，城市化进程加速，城市环境和能源危机也随之而来。与之对应，城市旅游业粗放式甚至掠夺式的发展模式也对环境造成了不良影响。面对这种局面，生态旅游的概念得到提出并受到关注。所谓生态旅游城市是指运用生态学、经济学和旅游学的原理，遵循生态规律与城市发展规律，以生态城市建设为基础，以城市生态旅游为主线，以自然生态的良性循环及人与自然、社会和谐为核心，以建设城市可持续发展为目标，进行规划、建设和管理的现代化新型城市。它是人类社会与自然环境、人文环境交互作用的高级阶段。

在生态旅游城市的发展中，良好的生态环境是生态旅游发展的基础和前提，也是国家生态安全的重要保障。环境作为一种典型的公共产品，具有很强的“外部性”特征，需要政府进行支持和引导。环境保护是政府义不容辞的责任，绿色财政支出就是以财政收入为保障，维持和保障基本环境，以满足公共需求。在我国“十二五”规划发展纲要中，也正式确立了环境保护作为一项基本公共服务的地位，要求加大投入，使不同地区、不同阶层逐步享有基本均等的环境公共服务，本文将绿色财政支出定义为节能环保支出，因该类支出于2007年才进入财政收支大类中，因此选取2007-2010年的财政数据作为分析对象。

秦皇岛市作为首批沿海港口开放城市，拥有丰富的旅游资源，包括大海、沙滩、湖泊、温泉、青山、森林、湿地和特殊地质地貌等，以及古长城、名人别墅疗养度假区等人文资源，为旅游业提供了极佳的发展条件，旅游业迅猛发展，但同时生态环境也遭到了一定程度的破坏。面对环境制约旅游业发展的局面，秦皇岛市提出绿色发展战略：坚持以人为本，以人与自然和諧相处为主线，全面推进经济、社会、资源和环境的绿色发展，发展成为生态良性循环、经济快速健康发展的生态旅游城市。

根据所收集到的各方资料，包括期刊文献、秦皇岛市财政局、统计局、环保局所公布的官方资料，本文试图分析秦皇岛市绿色财政支出即绿色财政支出的发展趋势及特点，研究生态旅游城市发展过程中关于环境保护财政支出存在的问题，为政府在促进生态建设过程中发挥的作用提出更为客观的建议。

一、秦皇岛市绿色财政支出特点分析

1.绿色财政支出特点

2007年之前，绿色财政支出即环境保护支出并不像国防、卫生等支出作为大类单独列支，属于城市维护建设支出的子项目“环境保护和城市水资源建设支出”，到2007年，伴随着政府收支科目改革，环境保护正式以“节能环保”大类进入财政预决算中，基于该数据的特性，笔者从绝对规模、相对规模、环境支出结构等家督，对2007-2012年秦皇岛市绿色财政支出进行较为详细的分析。

从相对规模上看，2007年秦皇岛市公共财政支出中有2.31%用于节能环保，到2012年稳步增长到2.46%，这说明公共财政中新增财政支出有效地保障绿色财政支出的稳定增长。

从2012年秦皇岛市公布的政府财政决算数据看，2012年，秦市绿色财政支出主要用于污染防治（4.05亿元），环境保护管理事务（0.24亿元），环境监测与督察（0.15亿元）和污染减排（0.14亿元），分别占到环境保护总支出的88.42%，5.2%，3.2%和3.1%。

从2012年秦皇岛市地方一般财政支出各部分构成及比例看，绿色财政支出占一般预算支出的比例较高，为4.58%，在全部大类支出中排名第7，参照我国2012年财政统计年鉴，全国绿色财政支出占财政支出的比例为2.47%，比较可以得出秦皇岛市在绿色财政方面的支出比重较高，对环保节能的重视保障了秦市生态旅游城市的建设发展。

2.与国外典型旅游城市环境支出的对比

为借鉴国外成熟生态旅游城市在绿色财政方面的成功经验，笔者选取加拿大渥太华市，美国华盛顿市和秦皇岛市在2011年的财政支出数据进行比较分析。

资料来源：Government of the District of Columbia FY 2011 Budget - Gross Funds；Budget 2011-Operating and Capital Budg秦皇岛市2012统计年鉴，环境公报

从表1中可以看2011年秦皇岛市财政支出总额与加拿大渥太华市总额大体相同，而明显低于华盛顿市，从绿色财政支出额看秦皇岛市处于较低水平，较华盛顿市低0.38亿美元，较渥太华市低0.24亿美元，但从绿色财政支出的比重来看，秦皇岛市高于华盛顿市，低于渥太华市，处于中间位置。

從三个市的支出明细表可以看出，华盛顿市支出项目最为清晰，项目列支更为详细，清晰度和透明度更高，秦皇岛市项目分类不尽合理，其中多个项目有重复和相互重叠的可能，渥太华市分类较为简略，清晰透明度较差。

从结构构成来看，渥太华市主要投资于固体废物的再回收与重新利用，华盛顿市主要致力于提高能源效率和能源的保护开发，而秦皇岛市工作主要集中污染防治上，秦皇岛市的绿色财政支出偏重事中和事后处理，呈现出“轻预防和基础、重控制和治理”的特征，这也是我国环境保护的特点。

二、结论及建议

通过对秦皇岛市相关数据的分析，笔者发现，秦皇岛市财政支出正不断向绿色保护倾斜，相对于全国总体情况来说，秦市作为生态旅游城市，对于环境的重视程度相对较高，但绿色财政支出在整个财政支出体系当中处于相对薄弱的地位，但距离生态旅游城市的总体目标还有一定的距离。通过绿色财政的结构分析发现秦市对于环境的保护支出的内部分配结构不尽合理，支出主要致力于节能减排和污染防治领域，这种“事后补救”的保护特点制约着公共环境基本服务的提供，同时不能从根本上提升生态环境质量。通过与美国华盛顿市、加拿大渥太华市在绿色财政支出总量、结构的对比分析中，可以看出秦皇岛市在环境保护分类上较模糊，不利于进行统计分析和对比分析，受我国经济发展情况的限制，秦皇岛市财政支出规模距离发达国家仍有较大差距，但绿色财政支出的比重相对合理。为此，本文认为秦皇岛市在建设生态旅游城市的过程中，需要进一步优化环境的绿色财政支出结构比例，实现生态环境的高效率的改善，倡导“绿色”财政，逐步提高绿色财政支出在财政支出中的比重。集体措施体现在以下两个方面：

1.加大政府绿色财政支出的力度

在生态旅游城市建设的过程中，应以节能减排、环境保护为核心，促进人与自然和谐发展，兼顾经济、环境、社会，一方面加大对环保产业的投资力度，提供更加高效的环境保护的物质技术，加大对工业废物的回收利用程度，从而提高生态环境质量，同时加大环保配套的公共基础设施建设的支出，如城市公园建设维护、水利工程的建设；另一方面，加大对绿色产业的引导力度，以政府为主体，引导社会企业走向绿色化的生产道路。

2.优化绿色财政的支出结构

当今绿色财政支出的结构还需要进一步优化，按照“谁污染、谁治理”的原则收取治污费，明确企业和个人在节能减排和污染治理中的主体地位，相应的政府应减少在这些领域的公共支出，应将更多的资金用于生态环境维护、基础社会建设、监管建设等方面，将绿色财政支出从现存的“轻预防重治理的”模式逐步过渡到“重预防，重全面维护”的模式。

3.加强绿色财政支出的效率

从效率的评估上，绿色财政支出应该强调环境基础设施的保障和环境基本公共服务的建设，从公平角度上看，环境公共服务应在地区间、群体间大致相等，秦皇岛市作为典型生态旅游城市，其绿色财政支出高于全国平均水平，但从全国范围来看，地区间、城乡间仍存在不公平的现象，因此从长远来看，环境基本服务应保证全体公民都能享受到政府提供的数量相当、质量相近的环境基本服务。

4.加强绿色财政支出资金的会计控制

绿色财政资金的使用关系着政府的形象，更影响城市建设的进程。资金是否投放到位，投放后是不是只投不管，这都是绿色财政资金在使用和控制过程中应该高度重视的问题。国外的经验表明，绩效会计控制是规范财政资金使用、提高使用的效率和效益的有效地制度保障，同时也符合我国近年来实施的政府会计制度，因此加强绿色财政资金的会计控制也是今后城市建设过程中的重要任务。

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