新形势下的能源安全挑战及应对

刘巍

2012年，我国对外石油依存度高达75%，这意味着石油成为了对外依赖程度最高的能源种类。即使是煤炭生产大国，2012年我国进口煤炭2.89亿吨，同比增长29.8%。对进口能源的严重依赖给我国的能源安全蒙上阴影。同时，自2008年以来，世界经济和能源供需格局发生一系列变化，我国作为增长最快的新兴经济体和全球能源消费大国，既面临着国内能源供需严重失衡的矛盾，也面临着世界能源格局变化所带来的新挑战和压力。

全球能源格局及其发展趋势

1.化石能源仍是能源消费的主体。从国际能源发展趋势看，从现在到未来的十年甚至三十年，石油、天然气、煤炭占全球能源的比例在85%～87%之间不会发生太大变化，因此，世界能源格局仍是化石能源占主导。石油占世界一次能源的比重为40%左右，是现代工业的血液，尤其是在交通运输和国防领域中具有不可替代性。这决定了其在当今世界能源版图上具有重要的战略意义，使其成为当今世界各国争夺的焦点。天然气是值得关注的又一领域。2010年全球一次能源消费中天然气占比为24%，由于天然气的污染排放仅为煤炭的一半，同时其储量（尤其是非常规天然气）巨大，未来天然气发展潜力巨大。值得注意的是，目前天然气资源非常丰富，液化技术也具备，一旦由常规天然气转化为液化天然气，那么其就与石油一样可以储存和运输，这将大大促进天然气的发展。

2.石油供应呈现多极化趋势，石油地缘政治格局有所改变。随着北非、拉美等石油探明储量和产量增长，全球已出现多个石油供给中心的趋势。第一个中心仍是中东地区。亚洲的石油主要来自于中东地区，日本和印度对中东石油的依赖超过了60%，我国42%的石油由中东进口。第二个中心是北美和拉美地区，目前以美加为核心的西半球石油供应圈已基本形成。美国是最大的石油进口国，其进口石油54%来自于邻国。第三个中心是前苏联地区，欧洲进口的石油50%来自于前苏联地区。非洲是第四个中心，目前，非洲已成为美国第四大石油来源地，中国和欧洲第三大石油来源地。世界石油供应的多极化，尤其是美国石油进口转向周边国家，使得世界石油市场原有的矛盾发生了一定的转化。

3.能源供求分布极不平衡，未来竞争将主要集中在欧亚之间和亚洲内部。当前全球能源的一大格局是消费和产出地域分布不均衡，中东、中亚和俄罗斯占了全球能源储量和产量的80%左右，而其能源消费仅为20%。发达经济体和新兴发展中国家的能源消费占全球能源消费的80%，而产量只占20%。目前世界分成三大经济板块，即欧洲、北美和东亚，这三大经济板块的能源供给，美国主要是集中在美洲，欧洲集中在俄罗斯和北非、中东，而亚洲主要集中在中东，中东是亚洲的油库。相应的三大能源板块也非常明确，即大西洋供需区、环欧洲供需区和环亚洲供需区。目前来看，美洲已经开始独立，自成循环体系。欧洲和亚洲是重合的，不仅在中东地区重合，在俄罗斯和非洲也是重合的。从使用资源来看，目前欧洲进口了全球22.9%的资源，中国、日本和亚洲其他地区加起来是20%。随着国际能源供求矛盾日益加剧，可以预见的是，亚欧之间的能源竞争将趋于激化，亚洲内部各国之间的能源竞争也将趋于激化。

4.中东地区石油和天然气消费高速增长，未来有可能会影响对其他地区的出口。近十年来，中东地区成为全球石油、天然气消费增长最快的地区，2000～2011年，天然气消费增长了1.2倍，石油消费增长了52%。中东在全球石油消费中的比重由2001年的6.9%上升到9.1%，石油出口量在全球出口量的比重已由42.6%下降到36.2%。

5.亚洲地区能源消费全面增长，但是能源资源匮乏、区内能源矛盾有可能进一步加剧。亚洲地区的石油、天然气、煤炭探明储量增长均低于世界其他地区，但能源消费全面快速增长。亚洲石油消费在全球石油消费中的占比由1990年的21%上升到2011年的32.4%，进口的石油占全球的47.8%。亚洲地区的天然气消费近十年增长了1倍，占全球的18.3%。亚洲地区内的煤炭消费普遍增长，马来西亚、印尼、越南和孟加拉的煤炭消费增速均超过了我国，进一步拉动亚洲地区煤炭需求的增长。

6.欧美正不遗余力地发展清洁能源。随着世界各国对能源需求的不断增长和环境保护的日益加强，清洁能源的推广应用已成必然趋势。能源的生产和消费是产生温室气体的主要原因，在低碳发展条件下，能源安全的含义不仅是指供应充分、价格合理，而且也包括环境影响。清洁能源的开发利用正在成为影响能源安全和未来国家竞争优势的重要因素。欧美等发达国家利用其技术水平高、经济实力强等先发优势在清洁能源开发利用方面抢先走在前面。太阳能发电前十位国家，除我国外均为发达国家。风电具有一定的规模性，除我国和印度外，其余也均为发达国家。由于我国经济的迅速发展，美国、欧盟等发达国家对我国新能源产业的发展更加敏感，从贸易和舆论上对我国设置障碍并施加压力。当前，亚洲是全球温室气体排放最多的地区，占全球排放的45.3%，我国二氧化碳排放量占全球的26.4%。从广义的能源安全看，我国和亚洲地区能源安全问题更加严重。

我国能源安全正面临前所未有的挑战

我国作为全球能源消费第一大国，能源缺口巨大，居全球首位，重要能源石油的对外依存度非常高，使得我国能源安全正面临前所未有的挑战。美中经济与安全评估委员会在向美国国会提交的《2012年度报告》中指出，目前中国能源安全面临着两大严重威胁：一是中国的石油供给国大多在政治、经济上不稳定，石油供应量不确定性高；二是中国的石油进口主要依赖海路运输，而中国在维护海上咽喉通畅方面的实力还有待进一步增强。与此同时，世界能源供需格局也发生了一系列新的变化，如何重构我国的能源外交关系；在越来越复杂的国际政治环境背景下，如何妥善解决与周边国家及欧美大国的能源争端、领土争端等等，都是新的历史时期我们必须直面的问题。

1.我国的石油供给国大多在政治、经济上不稳定，石油供应量不确定性高。中东和非洲是我国最重要的石油供给国，但这些国家及地区大多在政治、经济上极不稳定。经济学人智库发布的2012年全球158个国家和地区的和平指数表明，我国的主要石油供应国大多排名靠后。在政治稳定性、有组织冲突和邻国关系这几项有可能影响能源出口的指标中，和平指数排名靠后的石油供应国都不同程度地存在问题。受北非政治动荡和苏丹问题的影响，近两年来我国在北非地区的能源利益受到了严重挑战，南苏丹甚至在2012年一度停产。另外为了应对国际社会对伊朗的制裁，从2012年开始我国被迫放缓了在伊朗的能源投资，并且大幅降低来自伊朗的石油进口量。

2.我国海运能源面临较大风险。霍尔木兹海峡和马六甲海峡是来自中东和非洲的石油的必经之路，但是我国这两处海峡的航路安全却受制于人。2011年末，伊朗核危机升级，美伊两国在海上剑拔弩张，伊朗屡次威胁要封锁霍尔木兹海峡。经过霍尔木兹海峡运往世界各地的石油占海湾地区石油总出口量的90%，海峡一旦被封锁，从中东到我国的石油运输线将被完全切断。马六甲海峡的情况也不容乐观。该海峡不但有海盗还是美国控制的全球最重要战略通道之一，是非常危险敏感的地带。更为严重的问题在于，我国约80%的能源进口需经过马六甲海峡，而且此地水路狭窄，易于封锁。

3.世界能源供需格局发生新变化，重构我国能源外交关系面临挑战。一是与发达国家关系的重构，二是与发展中国家关系的重构。在维护全球能源安全方面，我国与发达国家具有共同的利益，但是由于政治和意识形态的对立，我国在积极参与全球能源治理过程中，必须还要维护国家政治利益，避免发达国家利用能源安全对我国政治军事进行干涉和影响。我国与发展中国家之间的经济关系，在历史上主要是“穷兄弟”之间的关系，现在转变为投资国与东道国的关系，维护我国海外投资利益有可能改变我国与非洲发展中国家原有的经济关系模式，经济关系的变化有可能会导致政治关系的改变，在全球能源利益格局变动中处理好与发达国家、发展中国家的关系是我国能源外交所面临的新挑战。

4.我国正面临前所未有的复杂的国际政治环境。亚洲地区是全球能源资源相对贫乏的地区，同时又是能源消费增长最快的地区，与我国东、南、西三个方面相邻的国家，基本上都是能源净进口国，在能源方面存在竞争关系，只有北部相邻的中亚和俄罗斯等国家是能源净出口国。近年来，我国虽然与俄罗斯、中亚等国家能源合作关系不断增强，这对提高我国能源安全保障发挥了重要作用，但俄罗斯的能源战略重点在欧洲。我国从中东和非洲进口的石油要经过长距离的海运，经过霍尔木斯海峡和马六甲海峡两个战略咽喉，而我国海上运输的安全保障和能力建设才刚刚启步。日本、菲律宾等周边一些国家在美国重返亚太战略的支撑下， 挑衅我国领士和主权，与我国争夺海上石油资源；在国际舆论上，“中国威胁论”不断变换出场，因此，我国正在面临前所未有的复杂的国际政治环境。如何以高度的政治智慧与周边国家以及欧美等大国解决能源争端、领土争端与贸易争端是我国在新的国际形势下面对的又一挑战。

5. 体制机制弊端及产业组织结构不合理严重阻碍了我国能源工业的发展。目前全球的石油工业结构是层层分工的，石油公司、服务公司、制造公司，各种各样的公司在同一层之间开展合作和竞争，但是不同层之间没有资本纽带，没有从属关系，是服务和被服务的关系，因此投资灵活，有利于创新。而我国的石油产业结构是蛋糕型的，中石油、中石化、中海油三大家，内部的关联服务，不相信市场和社会分工，因此周期性很严重。这种横向关系既没有竞争也没有合作，服务的市场和产品的市场之间也是互相进不去的，这严重阻碍了创新。而未来面临的挑战是，转移技术越来越难，包括人力、土地和资源等成本优势消失殆尽，改革的后发优势越来越弱，而且后发的优势还掩盖了后发的劣势。

6.“走出去”战略并不能保证我国在未来获取足够油源。我国几大石油公司都在努力实施“走出去”战略。近年来，通过数百亿美元的投资已经获得了每年6000万吨的份额油，可谓成绩斐然，但在这6000万吨油中只有10%能够拿回来，产量中的绝大多数份额都在当地或国际市场上卖掉了。这并非我国的石油公司不想拿回来，而是受到很多方面的限制拿不回来。一是政治因素，即产油国家对油源的控制，外来投资者只能是参与者，不能将获得的石油自由输出。二是运输问题。运输问题是我国能源安全的软肋，在有些特殊地区我国缺少足够的运输能力，同时在运输通道的安全上也无法有效保障。所以，我国石油公司“走出去”的主要成果，是增加了全球对石油天然气的投资，增加了全球能源的供给，间接地有利于我国的石油需求保障。我国进口石油的增长，绝大部分是贸易的结果，而不是投资的结果，因此，我们需要重新审视我国石油公司“走出去”的方式。

新时期我国保障能源安全的战略选择

为了满足我国未来的巨大能源需求，我国亟需积极融入全球能源合作的大舞台，积极参与构建新的国际能源体系；同时，要制定一套面对全球性问题的综合性能源战略。具体地说，要深化我国能源体制机制改革，寻求更稳定的能源供应国，构建能源运输陆上安全大通道，积极参与构建新的国际能源体系，重视能源大国在全球能源安全中的作用，做好能源安全的区域战略布局，处理好能源地缘关系。

1. 深化能源体制改革。在能源资源配置，要坚持市场化原则，打破能源生产与贸易领域垄断局面，放松市场准入限制，充分培育多元化的市场竞争主体。在能源生产效率方面，主要是提高市场竞争主体的质量和数量。首先要通过分解、改组现有市场主体和放宽市场准入增加市场竞争的数量；其次在扶持能源巨头企业集团的同时，注意扶持中小企业，使能源市场上的企业保持合理的比例结构；再次就是加快建立现代能源企业经营制度，提高企业的经营活力。在能源市场体系建设方面，重点是深化能源价格改革，进一步理顺能源价格形成机制，以及完善市场竞争环境。在能源监管体系方面，一方面，我们要按照“大能源”的视野和要求，完善能源协调管理机制，改变各个专业领域各自为政的局面，推动能源行业整体协调发展和健康发展；另一方面，要按照“政监分离”的原则，建立一个相对独立和完善的能源监督体系，以经济、行政等综合手段加强对能源市场的监督和管理。

2. 寻求更稳定的能源供应国，构建能源运输陆上安全大通道。为了保证能源安全，我国应寻求更稳定的能源供应国和更安全的能源运输方式，如通过管道获得东南亚、西亚以及俄罗斯的石油。构建能源资源陆上安全大通道是我国打破能源资源瓶颈、突破“马六甲困局”、缓解西方敌对势力对我海上能源安全通道钳制与威胁的必然选择。一是加强西北地区的能源勘探开发；二是向西开放参与中亚能源开发利用；三是建设西北地区和中亚地区的能源通道；四是构建西北地区能源加工基地；五是建立多层面的协调协作机制加强中亚区域国家能源资源合作；六是加强区域金融合作，推动我国西部陆上能源资源战略通道建设。

3. 积极参与构建新的国际能源体系。我国的能源问题已是世界性的问题，而世界面临的能源问题与我国的能源问题也没什么不同，所以必须在全球化的大背景下制定我国能源问题的解决方案。当前世界能源格局已经发生和正在发生重大变化，出现了许多新的生产与消费中心，传统的机制开始被破坏，但新的机制又还没有建立起来，由此造成的诸多矛盾说明，现今的世界以及我国还没有准备好应对这个突然而来的转变。我们应抓住这一机遇，积极参与构建新的国际能源体系，在探讨和构建新的能源体系中发挥自己的作用，最终融入这种新的能源体系中去。同时，积极构建政府层面的多边能源对话机制，承担大国的责任，这也是我国国家软实力重要的组成部分。

4.重视能源大国在全球能源安全中的作用。在世界众多国家中，一些国家由于其在能源供需中的某种优势，对全球能源供需格局有着重要影响，能源安全的国际环境离不开这些国家的作用，我国必须要重视与能源大国的关系。除我国外，美国、俄罗斯、日本、沙特、伊朗、加拿大、印度是对全球能源市场影响力最大的国家。尽管上述有些国家与我国的直接能源贸易规模较小，但我国也要把这些国家放在决定能源安全的重要位置上，作为我国制订能源外交策略时重要影响因素。

5.做好能源安全的区域战略布局。中亚和俄罗斯、非洲和中东地区是我国与能源资源出口国开展能源外交的三大战略区，但我国在这三大战略区的战略措施要有所不同。与中亚和俄罗斯要继续改变“政热经冷”的局面，全面加快推进能源战略合作；在非洲要通过加强广泛的经贸关系，提高我国对非投资的国际竞争力促进能源合作；中东不仅现在而且将来也是全球重要的能源供应中心，我国不能因中东政局不稳而放弃或减少与中东的能源关系，而是要用政治与外交智慧处理好与中东、美国的三方面关系，扩展与中东能源产业合作领域。此外，北美的加拿大和拉美的委内瑞拉、巴西等国是能源生产潜力较大的国家，是我国未来具有广泛合作前景的国家，当前应加强与这些国家的能源合作。

6.处理好能源地缘关系。除我国和印度等少数国家外，世界各国能源结构主要以石油为主。从全球来看，石油供需关系比其他能源品种有着更为广泛的影响，石油的地缘政治关系几乎等于全球的政治关系，而其他能源品种的国际关系基本上是区域性的。但是，我国能源地缘关系的矛盾目前更多的是集中在周边国家。日本和印度是与我国有能源竞争关系的两个周边大国，政治经济关系较为复杂。石油过境运输问题是我国能源安全中的重要问题，东南亚地区于此利害相关。此外，我国的天然气和煤炭进口也主要源自周边国家。从狭义能源安全的角度看，我国的周边外交是影响能源安全的重要政治因素。

作者单位：

中海石油（中国）有限公司