论我国网络问责中官员权利的保障

周亚越　姚蕾　李雁斌

摘要：保障官员在网络问责中的权利是促进网络问责发展的必要条件。由于法理以及经济、政治和文化等方面的原因，在我国网络问责的现实中比较严重地存在着对官员权利的侵害。要充分保障我国网络问责中官员的权利，就必须明确界定公民网络问责的权利边界，并将网络问责内容和官员承担的责任相联系，同时还要加强被问责官员的权利救济。

关键词：网络问责；官员；权利

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）07-0079-05

近年来，随着我国互联网技术的快速发展以及公民意识的逐渐兴起，网络问责事件层出不穷。网络问责作为新兴事物，不可避免会出现相应的不足，其中之一是侵犯问责对象即官员的权利。而由于我国传统文化把官员视为强势群体，因此往往忽略了官员个人权利的保障。目前，学界对于网络问责的研究，主要着力于网络问责的概念、特征、作用、发展趋势、存在的缺陷以及相应的对策等，很少涉及问责对象的权利保障问题。本文试图以网络问责中官员的权利为切入点，分析网络问责中官员权利被侵害的表现和原因，并对如何保障网络问责中官员的权利进行探讨。

一、网络问责中侵害官员权利的表现

网络问责起因于公民在网络上对官员的责任追究，即是由网民发起的，是民间性质的，但官员最后被问责必须通过决定主体，即是由决定主体决定的，是官方性质的。网民和问责决定主体的行为对官员权利的侵害在不同阶段有着不同表现。本文把网络问责分成两个阶段，即发起阶段和决定阶段。

1.网络问责发起阶段对官员权利的侵害

网络问责发起阶段是问责程序的起始环节，是后续所有环节的前提条件。在网络问责发起阶段，极易出现发起主体对官员人身权利的侵害。发起主体，是指问责事由出现时，有权向问责决定主体提出问责建议的个体和组织。不同于传统的行政问责，网络问责发起主体主要是通过人肉搜索定位、BBS论坛发帖质疑、网络媒体追踪、博客（微博）发文和网络民意调查等多种方式参与的网络用户和网络空间提供者。在发起阶段，网络问责侵权的客体是官员的隐私或其他合法利益，最主要的是被问责官员的隐私权、名誉权、肖像权，以及其他和官员个人信息相关的权益。网络问责发起主体在监督官员权力方面起到了很大的作用，可是在缺乏引导的时候可能表现出盲从和偏执，形成一种非理性的判断，侵害官员的人身权利。

网络问责发起阶段对官员权利的侵害主要表现为两种情况：一是通过人肉搜索等方式对当事官员隐私权的侵犯。网民将官员不愿透露的个人信息乃至日记等隐私公之于众，对官员本人及其家人的正常生活构成了严重影响。这一过程中，行为人在主观上大多数为过错，即能预见到对官员隐私权的侵害，却因疏忽大意而使损害结果发生，造成对当事官员隐私的泄露。最典型的是“天价烟局长”案中，周久耕的私人电话、儿女私事明显属于个人生活领域，却未经其许可，被毫无掩饰地公布在互联网上，造成了对当事官员人身权利的侵害。二是通过捏造和传播虚假事实等方式对当事官员名誉权的侵犯。由于网络的匿名性，一些公民在网站的主页、聊天室、网络公告牌上发表不公正的评论，甚至传播虚假事实，发泄自己的情绪，恶意诋毁他人名誉，并通过网络链接广为传播，从而侵犯官员的名誉权。这一过程中，行为人在主观上大多数为故意，即明知会造成他人名誉受损，仍然积极追求结果的发生。如在“我爸是李刚”案后，除了网络造句、恶搞视频之外，还有人捏造李刚贪污受贿，拥有五套豪宅等各种子虚乌有的事实，令当事官员的评价降低，职业发展受到很大影响。

2.网络问责决定阶段对官员权利的侵害

网民在网络上发起问责，这是网络问责的第一阶段。官员是否被问责、问责到什么程度，最后取决于网络问责的第二阶段，即网络问责的决定阶段。在第二阶段，主要由问责的决定主体启动调查，对问责对象进行处分。问责的决定主体是指网络问责发起主体发起问责程序之后，有权审查是否需要正式启动问责程序以及作出最终问责决定的组织。问责决定主体在整个问责程序中起着关键的作用。

根据我国宪法和法律法规的规定，只有权力机关、司法机关和行政机关三个主体能对行政机关及其工作人员追究相关责任，并进行相应的处置。其他主体只能向上述三个主体提供线索或提出建议，而不能直接作出处理决定。可是在实践中，由于问责程序条款的缺失，以上三个主体在问责中缺位及失语的情形常常发生，同时由于党在我国政治生活中处于领导地位，因此往往是由党组织来直接处理问责事件，由此带来了一系列问题。

首先，在问责程度上，我国各地在问责时往往不是依据法律的规定，而是根据事件的影响、舆论的大小甚至是官员之间关系的疏近，随意性很大。存在较为严重的长官意志现象。在实践中，往往由相应党组织决定官员承担的法律责任，而不是依照司法程序来确定，这使被问责的官员无法预期自己的行为所带来的后果，自己的正当合法权益可能就会受损。近年来，网络问责中因开会打瞌睡被免职的官员不在少数。如2011年3月15日。网上出现一篇热帖，称湖南祁东县政府召开的一次政法工作会议上，参会的部分干部打瞌睡达十余分钟。并附有照片为证，引发网友热议。两天后，打瞌睡的三人被予以免职处分，他们分别是县司法局两位副局长和县检察院政工室主任。其实，打瞌睡，也许是因为他们这几天过于劳累，、也可能是因为会议内容走过场，但无论如何，根据有关法律法规，他们均不至于被免职。

其次，在问责对象上，我国对于官员的具体职责规定不清，致使出现问题后责任人不明确。在实践中，有的事件由直接责任官员承担责任，有的事件由直接责任官员加上其上级领导共同承担责任，有的事件由直接责任官员加上其上级领导甚至更高级的领导共同承担责任，有的事件除了上述行政领导外还会加上党的领导来承担责任。在现实中，为了平息民怨，往往根据事件的严重性选择相应级别的官员来承担责任。由此带来的随机性和偶然性，使得责任承担人的确定带有随意性。

最后，在问责程序上，我国对官员的问责主要由纪检部门负责，而法律没有规定相应的调查程序，因此在调查取证的过程中可能侵犯官员的人身权利。另外，如果发生问责错误，那么如何解决问责错误带来的影响？是否追究问责决定主体的责任？对于这些问题，法律都没有规定。因此，在问责过程中，官员无法按照法定程序维护自身的权利。而且，在网络问责过程中，官员的权利被侵犯后往往没有相关的救济途径。如果官员以民事权利侵权主张司法救济，往往会有法律条文适用的担忧——我国法律在知情权和隐私权、监督权和名誉权等方面没有设定严格的界限。法院在网络舆论的压力下，可能更偏向于不予认可官员的权利。如果官员以行政申诉的方式主张保障权利，又只能针对行政处分，即使官员不用承担行政责任，官员的民事权利依然无法得到救济。如果官员以刑事司法途径主张诽谤罪，则会因为网络的匿名性和广泛的传播性而很难寻找到证据，且诽谤罪只在主观恶意、后果严重的时候才成立。

二、网络问责中侵犯官员权利的原因

网络问责中官员权利被侵犯，是多方面的原因合力造成的。其中，有法理上的冲突，有经济、政治和文化等因素，也有部分网民非理性的原因。

1.法理上存在权利规定的冲突

官员作为自然人享有的隐私权等个人权利和公民作为问责主体享有的知情权、问责权在法理上存在着矛盾和冲突。一方面，政府官员作为普通公民，享有宪法规定的隐私权等人身权利：另一方面，宪法又规定政府及其官员在行使公共权力时应接受人民群众的广泛监督，公民享有监督权。而现有的立法实践中，对官员的人格尊严等个人权利没有加以界定。在没有法律规范的情况下，问责内容、程度容易超过必要的限度，从而侵犯官员权利，即公民在网络问责中行使相应的权利时可能会对官员造成侵权。

2.经济上权力衍生的利益博弈

由于没有有效的监督，官员容易陷入权钱交易的漩涡中。当官员手握权力时，利益集团便循例找到官员，试图利用官员的权力实现共同的利益。有些官员可能并不配合利益集团，但窃听、偷拍器材的出现为利益集团控制官员提供了便利。这些窃听的录音、偷拍的视频在“谈判”陷入僵局的情况下便公诸网络，使官员迅速成为网络问责的对象。例如，重庆“雷政富不雅视频”案中，不雅视频拍摄于五年前，当地商人想通过视频来要挟雷政富。并最终将视频公之于众。此时，网络问责演变为一些政客和利益集团操控他人的便捷工具。

3.政治上政府视维稳为核心目标

社会的稳定是经济发展的前提，是人民安居乐业的保障。在我国，稳定压倒一切，在这个思路下，政府格外重视社会的稳定。在发起网络问责后，对政府等权力部门的质疑往往就随之而来，权力部门为了防止更为严重的舆论指责，往往会采取较为激进的策略，即在第一时间将相关官员免职、撤职等。于是，没有经过法定程序，没有对问责事由进行合理的调查，某些官员成为无辜的替罪羊。或许官员按照法律规定应该承担一定的责任，但政府为了最大程度地平息民怨，可能会超出法定限度加重官员的责任，这就违背了行为后果与处罚责任相当的公平原则。例如，2008年9月，巴中市政府办公室的工作人员一时粗心，竟把中秋节放假通知的“中秋节”误写为了“端午节”。尽管办公室的工作人员发现后及时作出了更正，但还是引起了网民热议。两天后，巴中市委常委会研究决定，对该市政府办公室主任何政停职反省。市政府办公室及时召开会议，对综合科科长王怡丹，副科长王平、何源作出免职的处理决定。笔者认为，把“中秋节”写成“端午节”，显然是由于工作人员粗心大意，这既没有造成严重损失，也并非故意所为，给以免职处分实在过重，有违公平原则。

4.文化上受传统礼教的影响

官员的言行举止对普通公民起着引导示范作用，公民对官员有更高的道德期待，因此官员的言行受到职业道德和社会道德的约束。与此同时，公众对官员的道德，尤其是官员的私生活有强烈的好奇心。在此情况下，在对官员的道德行为进行评价时，公民容易站在道德的制高点进行审视，对官员不符合传统官员礼仪的形象、行为加以批评指责，超出应有的问责限度，从而对官员应有的公民权利产生侵害。

事实上，目前我国对不少官员的问责范围偏离了行政事务。问责的范围从原先的安全领域和群体性事件开始向民生和其他社会关注的热点领域拓展。从实际的问责范围来看，主要有四类：第一是政治言论，如“替党说话还是替人民说话”；第二类是突发事件；第三类是经济腐败；第四类是官员道德事件。公众在对上述类型的问题进行问责时，往往聚焦于有关官员的隐私，而缺少对具体违法失职行为的深入分析，或从若干没有逻辑性的片断事实中寻找娱乐性的因素，无法给问责决定主体提供有价值的信息。“艳照门事件”、“日记门事件”、“情妇门事件”等道德事件占据越来越大的比重，而逐渐偏离了日常的行政事务。在这一过程中，部分网络媒体为了吸引眼球、提高点击率，也对此推推波助澜。结果，网络问责忽略了需要关注的违法违纪的内容，却使官员甚至其家人的隐私曝光，当事人苦不堪言。

5.部分网民的非理性、走极端等心理和行为

我国相当一部分网民存在非理性行为，他们轻信网络流言，将官员妖魔化，从而产生了“凡是官员都不好”的观念。当然，我国现实中不少被问责的官员确实是“五毒俱全”，欺压百姓、贪污受贿、生活腐化、滥用职权等严重存在，这也使得部分网民产生“仇官心理”，加剧网络问责中对官员权利的侵犯。网络流行语“不查都是孔繁森，一查都是王宝森；对待上级像和坤，对待群众像泰森”等等，一定程度上反映了网民对官员的评价和心理。因此，一旦某个官员产生某一方面的问题，往往就会推断其还存在另外的甚至更严重的问题，并为此把那些道听途说的东西在网络上进行曝光，或者把官员及其家人的隐私在网络上进行人肉搜索，由此造成侵权。

三、网络问责中保障官员权利的路径

一个官员，无论他是否应当被问责，也不管他被问责到什么程度，其基本的权利必须得到保护，这是法治社会的基本要求。保障官员在网络问责中的权利，需要从问责的发起主体即公民、问责的决定主体、问责对象即官员三方面着手。

1.对于发起主体：界定公民网络问责的权利

在网络问责中，公民的问责权利和官员的个人权利在法理上存在着一定的冲突和矛盾。公民问责权利的无限扩大势必影响和侵犯官员的权利，因此，有必要在问责内容和问责程度上明确界定公民在网络问责中的权利。

一是问责内容的界定。正如恩格斯所指出的，个人隐私应受到法律的保护，但是当个人隐私与公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就变味了，该隐私不再是一个人的私事，相反却变成了政治的一部分，它不再受到隐私权的保护。当官员的个人权利和公共利益相关时，应该让位于公民的知情权，即法律允许人们披露官员的部分隐私或对名誉造成部分损害而不选择保护官员。但这不意味着官员的全部权利可以受到公众侵犯，因此对于公民网络问责的内容需要有一定的限制。

就“天价烟局长”案而言，虽然周久耕作为政府官员，其隐私权受到限制，可以不经过其同意刊髓其照片，发表有关其言论和行为的评论，但是周久耕的私人电话、儿女私事是属于他的个人生活领域的，未经周久耕的许可，将这些私人资料公布在互联网上，属于侵犯政府官员隐私权的行为。由此可以看出，网络问责内容的界定，关键在于判断官员权利保护的范围，即官员的哪些信息不宜公开。塞缪尔·D·沃伦与路易斯·D·布兰蒂斯认为，大体上，那些不宜被公开的问题，可以这样定义：它们牵涉私人生活、习惯、行为及个人关系，并且与他是否适合担任他所寻求或受到提名的政府职务无关，或者与他是否适合担任他所寻求的或者受到提名的公职或者准公职无关，并且与他在公众或者准公众身份下的任何行为无关。概言之，网络问责的内容应局限于与执行公务和公共利益有关的范围内，如果涉及那些为了维持个人生活安宁，不愿以及不方便透露的私人领域，则属于侵权。这就是公民网络问责中的权利边界。

二是问责程度的界定。官员享有公权力，理应受到公众的监督和评价。在网络问责时。公众对官员行使合法的舆论监督的过程中可能造成其名誉受损，此时官员应当予以容忍与理解。但官员的民事主体资格与普通人是平等的，其对名誉受损的容忍是有限度的，不是无限制的。当官员的人格利益受到严重损害时，公众应承担法律责任。例如，在“我爸是李刚”事件中，网络疯传的“我爸是李刚”的造句属于对事件本身的调侃，是公众对事件后续发展履行监督责任，李刚需要对此予以容忍。但后来出现的“豪宅门”等信息，经调查发现纯属虚构，对李刚的名誉造成了恶劣的影响，这属于对他人的人身攻击，应属于侵权行为。

对于网络问责中如何确立监督、批评官员的尺度，可以这样认为：对于内容合理的问责。在程度上可以适当进行夸大，但仅限于事件本身。凡是在合理内容之外捏造事实，对个人进行侮辱诽谤，则属于侵权。边界一旦界定，如果公民作为问责发起主体在网络问责中越界，则首先可以由网络管理部门对涉嫌侵权的行为进行必要的约束、管制和善意的提醒。当发现公民作为问责发起主体存在有意披露虚假信息、故意制造社会混乱、干扰正常社会秩序和司法程序等情形时，则可由司法机关对问责发起主体追究相关责任。

在界定公民网络问责的权利后，为减少越界问责，还须培养理性成熟的公民社会。公民是网络问责的主体，尽管网络具有一定的虚拟性，但是网络公民对官员的问责是现实行为，公民应该对自己的行为负责。所以，要鼓励和引导公民进行理性问责和以事实为依据的问责，要使公民明白违法违纪和有违道德的区别，还要培养网络公民区分真假问责信息的能力，使他们学会自己独立思考，不盲目跟风，不被潮流所裹挟。同时，要加大对网络虚假信息和恶意中伤官员言论的管制、监督和处罚力度。

2.对于决定主体：将网络问责内容与官员的职权相联系

决定主体对于官员要不要问责、问责的程度具有决定性的影响。但网络问责的内容，有些没有在法律法规中加以规定，这时候决定主体容易超越问责内容的合理范围，对官员权利造成侵害。防止这种情形发生的关键在于，网络问责内容应当和官员承担的责任相联系，在行政职位要求和公务员职业操守的范围内对官员进行问责。

网络问责的意义在于约束官员的公权力，实现公权力和公共利益的平衡。在很大程度上，网络问责的内容应该是和被问责官员的职权密切相关的。职权越大，对官员职权的约束力应越高。相反，职权越小，对官员职权的约束力应越低。因此，在网络问责中，不同职权的官员承担的责任应该是不一样的。官员掌握的公权力越大，承担的责任越大，则个人权利的限制就越多，受保护的权利范围就越小。反之亦然。因此，在网络问责的过程中，问责决定主体应该考虑官员自身的行政职位的高低，在更大范围和程度上保障公权力较小的官员，而不是出于形式正义的考虑，同等程度地对待享有不同公权力的官员，导致对实质正义的损害。

尤其要指出的是，网络问责的内容往往混杂着对官员的道德、形象的质疑和评价。当网民过于关注官员道德和形象而偏离法律规定的要求时，行政官员往往会由此承担过多的责任，这就侵犯了官员的权利，违背了法治精神。在实际的网络问责案例中，当官员的道德、形象成为问责焦点时，网络问责就会被民意所裹挟，由网络民意决定官员承担的法律后果，这势必影响问责决定主体的判断，让问责对象承担不必要的责任，结果会侵犯官员的基本权利。

3.对于问责对象：要加强被问责官员的权利救济

在网络问责的一系列规定中，除了我国公务员法的申诉和申请复核规定外，很少见到其他救济方式可以保障官员的权利。当问责对象只有义务而没有正当权利的保障时，网络问责就容易失衡而走上歧路。在现实的网络问责过程中，官员很少有陈述和申辩的机会，仅是配合决定主体调查，被动地接受公众在网络上的问责。这具体表现为：在网络问责发起阶段，官员往往没有机会向决定机关说明情况，决定机关也没有向公众公布调查情况：在网络问责决定阶段，决定机关往往很少听取问责对象的陈述与申辩，直接作出问责决定。例如，2011年8月，河南汝阳县人大常委会党组成员兼办公室主任田汉文因为网上疑似艳照曝光，两天后该县县委常委会决定将他停职。两天的时间，根本不可能进行充分的调查，也不能给予当事人足够的陈述机会。

因此，立法应完善被问责官员的权利救济制度，体现有权利就有救济的原则。首先，要保证官员在被网络问责时的陈述权、申诉权和追责权。被问责官员有权利对网络问责内容提出自己的陈述，有权利请求问责决定主体公开对自己的调查结果，同时对于问责结果可以申诉。对于网民侵犯其人身权利的行为，被问责官员可以保留追究网民法律责任的权利。其次，要明确官员被问责的适用条件。使官员了解过错与责任相适应的法律后果。网络问责不是越重越好，过犹不及，问责的方式、结果应当与其过错程度相适应。为此，必须进一步完善我国的网络问责规定。我国2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中强调，“问责决定一般应当向社会公开”，但是这部规定没有上升到法律的高度，且公开什么内容、如何实行公开、公开的范围如何，这些具体问题都没有详细的规定，过于笼统，不易执行，不能有效地保障被网络问责官员的权利。为此，必须科学设置问责的责任体系，例如仅去职一类，就有责任人主动引咎辞职、上级予以撤职免职、人大代表提案罢免等多种情形，去职之下还有警告、记过、记大过等轻微行政处分，都应当分别予以充实完善，并保持不同问责结果之间的互相衔接。总之，既要在实体上明确问责对象的权利，也要在程序予以上明确和细化，并把它上升到法律法规的高度。只有这样，才能切实保障网络问责中被问责官员的权利，也有利于公众对权利的认知，从而推动网络问责健康发展，推进中国民主政治建设。

作者简介：周亚越，女，1965年生，浙江宁波人，宁波大学法学院教授，浙江宁波，315211；姚蕾，女，1972年生，浙江宁波人，宁波大学马克思主义学院副教授，浙江宁波，315211：李雁斌，男，1991年生，浙江嘉善人，宁波大学法学院，浙江宁波，315211。

（责任编辑刘龙伏）