基层管理者与规则执行

贺明明

【摘要】国家的上层结构在一定程度上影响了体制中高层对于基层地方的管理方式和效果，分权制为主的西方国家，经常会看到其基层地方领导人会经常性的聚在一起对国家提出满足地方需求的账单，这是其社会管理常态；以中国为例的单一制、中央集权制国家，杜赞奇从历史的角度还原了中央与地方间博弈环节及产生结果，国家内卷化、掮客以及守卫地方利益的看护人，都是多种因素共同作用的结果，虽然在中央放权地方的大背景下，中央始终是发力的一方，地方虽为受力方，这是中国的常态，但地方自身不发也有一套自己的实际运行规则。

【关键词】规则；自治

一、中西方政策规则运行常态

世界范围内，大多数国家都承认这样的一个道理：国家政权层面上的建设与稳定有赖于完善的法治作为保障，而基层政府的有效运行则更多依靠的是自治与法治的结合——自治为主、法治为辅。且不论国家结构形式是单一制还是复合制，抑或是其他形式，“自治为主、法治为辅”都是一般的基层治理方式，区别只在于自治的程度，在此，法治代表了国家层面的作用，在一定程度上可以看作是官治对基层的影响。作为万千自治主体的基层，其治理结果虽大相径庭，但在实际的操作过程中，其操作原则却是不同的，以政策环节的运作为例，陈振明教授曾将政策的贯彻与落实的结果进行了分类：“求神似，去形似”、“不求神似，只求形似”、“既不求神似，也不求形似”[1]三种类型，产生这样的结果，从张静的《现代公共规则与乡村社会》视角来看，主要有两个方面的因素：一方面与基层精英自身选择的自治方式、自治理念有关系；另一方面取决于基层精英对于地方基层社会的管治是否和现代国家行政管治规则一致。

不可否认，西方的政策推行也存在“形神不一”的情况，但这种“不一”是在一种透明状态下，上下协商的情况下完成的，而中国的“不一”是在推行过程中逐渐起变化的，国人对于政策最终的目的、性质的变化也已经习以为常，更不论其中的某些部分在传达过程中被随意篡改。张静在经过实际调查华北西村之后，最后提出的社会管理过程中，作为乡村管理的行为主体其选择的手段是以规则为根据还是以利益为基础。这就是常言说到的“山高”自然“皇帝”远，国家权威理论上具有最高身份，可以通过新出台的一些方针政策作用于基层地方，比如通过修改法律法条来改变运行于社会中的规则，使得在规则中运行的基层和人民能够向着国家期望的方向发展，但国家政策也可以只保持在权威理论的面上，很显然国家并非在每个政策执行的过程中都是具体的执行人，国家最终还是以基层代理人执行它的政策，实际中反映出来的规则与基层领导之间的关系，值得引起普遍关注。

二、柳村基层领导对规则选择

笔者在川北柳村调研过程中，遇到一些十分有趣的现象：村主任每每介绍到村庄中的大变化时，如翻新水库、修路、建旅游景区等事情的时候，言语中总透露出自身领导班子的一种领导能力的卓越，“我们三个（村支书、村主任、文书）都是拿着最低工资还在坚持为国家服务的，这都是为国家和邻里乡亲”，着重点却不是放在国家政策方面给予的帮助，这一地区的仿佛直接缺失了一个能提及国家的机制或者个人，村领导还认识了这么个理：国家有的是钱，就看谁有能力去要，要的到的就是有能力的，但是，谈及到本地区为什么不能尽快走出贫困，主任谈及到的不是国家给予的不够，就是自然条件的限制，甚至认为国家对本地区应该更加多的帮助。以其言窥其思，国家在基层干部，特别是村一级干部的意识中就是一个象征性的作用，其国家权威体现在其对基层提供的政策、资金的供给上，也体现在对基层干部光环的赋予上，其余的政绩就是在一种他们管辖的能力带动下产生的。

从上面的例子中，不难发现，政策在基层贯彻的过程中，其产生的后果并不在基层管理者主要考虑的范围内，基层领导者始终相信这种自上而下的政策都是上层精英的深思熟虑的结果，最坏的情况是不会给本地带来利益。且这些政策都是一种主动性政策进入本区域范围，基层就是国家这个大机器的最后一条传送带，传送是主要的任务，贯彻并非责任，这是一种变相的搭便车行为，在这次政策的行进过程中，每个基层单位都有机会顺利的搭上这趟受益车。然而搭车的后果可以是无作为，也可以是为自己牟利，前者不需要有任何行为来推进政策，后者则可以通过改变政策执行的规则来实现基层政府自己希望的结果。希望自己的亲戚能够成为养殖场的赢家，那么即便是上层政府给予的养鸡场帮扶指标，也是没有办法取得竞争优势，村一级的倒向直接影响了本区域养鸡场销量的倒向。国家的政策进入是希望本地在规则范围内正常发展，希望能通过“五户帮扶”的政策实现先富带后富的一种模式，但村干部则立足于自身的利益角度，重现建立的规则将国家的规则替换掉，使其瘫痪。

三、结语

上述情况的产生一方面可以归咎为上下层级之间的缺乏有效的信息沟通和协商机制，也能解释中国法治方面一直不健全的原因，特别是在基层容易出现无法实现有法可依，有法必依。这样的情况下，滋生的问题就复杂而混乱，要么有些人通过给予执法者一定利益，使其改变法律的执行规则，从而获得执法者的庇护，要么使得其他人人人自危，做事畏首畏尾，生怕有一天突然接到传票，声称追究法律责任。法律性的原则是在规则的指导下，保持中立，最终实现对利益的公平分配，但是，在利益性原则下，很多人就会援引于对自己有利的规则，从规则的角度出发来列举规则给予自己的帮助，最终实现自己的利益。如村一级的领导敢于不通过与上层进行沟通就按照自身的取向订立新规，使得国法作用被削弱甚至瘫痪，这不得不说是一种对于自治权的滥用，这种滥用的产生是基于法律体系的构建滞后，如果产生了上层对地方自治权力滥用的追究，则一定是上访或者其他群体性事件爆发，导致了不稳定。

如今，万能的体制、国情等理由已经不再被国人所普遍接受，在政治体制改革的过程中，我们已经看到，中国的体制改革在最终追求方面还是希望能一定程度上借鉴的西方民主，并且已经在法律层面上有了一定的改观。全盘吸收是一种苛刻的要求，但主要原则的借鉴还是一种积极的尝试，否则就是“东施效颦”的结果。

注释：

[1]陈振明.西方政策执行研究运动的兴起[J].江苏社会科学，2001（6）.