中美水环境标准制度比较研究

王轩萱

一、美国水环境标准内容框架

1、法律依据

美国水环境标准制定和实施最早的法律依据是1948年国会制定的《联邦水污染控制法》，它授权联邦公共卫生局对水污染进行调查，为污水处理厂提供贷款和咨询服务。1965年，国会通过一项名为《水质法》的《联邦水污染控制法》修正案，首次采用以水质标准为依据控制水污染，并且该水质标准是有州政府来颁布和实施的。但是这次尝试并未取得明显效果。1972年，美国国会再次对《联邦水污染控制法》进行修订，通过了修正案《清洁水法》（Clean Water Act）。它是所有联邦水法中最严格的一部法律。尤其是《清洁水法》，它采用了以污染控制技术为基础的排放限值和水质标准相结合的管理方法，改变了过去纯粹以水质标准为依据的管理方法。豍这一改变大大加强了该法在水污染控制方面的作用。1977年，《清洁水法》又做了一次重要修改，强调根据工业点源类型规定处理技术和排放标准，对于不能达到水质标准的点源实施“个别控制战略”，不管排放点河流的流量、流速和自净能力，也不考虑其他源排放的情况。随着《清洁水法》的不断修订完善，它已成为美国水污染控制的法律保障。

2、美国水环境标准体系

（1）环境水质标准

美国没有全国统一的水质标准。《清洁水法》在第303条中，授权各州颁布水质标准，而美国环保局只是负责定期发布各类有毒污染物的环境水质基准。目前，美国最新的水质基准是2009年美国环保局发布的《国家推荐的水质基准》。它以保护水生生物的水质基准和保护人体健康的水质基准为主，包括以下几个方面的污染物参考值：豍水体中存在的污染物对环境所产生的可识别的影响的类型和程度；豎污染物或其二次产物后的再次污染造成的影响；豏污染物对水生态系统的影响。然后，各州将根据美国环保局提供的水质基准并结合水体具体功能制定各州和流域的水质标准，即水环境质量标准。并且各州制定的水质标准需要得到美国环保局的批准才能生效。

根据《清洁水法》的规定，水质标准应当包括三个组成部分：豍水体用途指定；这将使得各州在水体用途的控制上拥有一定权力，可以适当加大有利于保障水质的水体用途。豎按水体用途建立的水质基准；它的目的在于使水质达到特定水体用途所需要的水平。豏为达到水质标准而制订的计划；其内容包括预防措施、建设计划、执行行为、监督和监测等。

（2）水污染物排放标准

美国的排放标准是以技术为依据的，它根据不同工业行业的工艺技术、污染物产生量水平、处理技术等因素确定各种污染物排放限值，截止到1994年美国环保局共制定了52个行业的出水限值准则和标准。排放标准可分为三大类：直接排放源执行的排放标准；间接排放源（排入城市污水处理厂）执行的预处理标准；公共处理设施执行的排放标准。

直接排放源的排放标准根据不同污染控制技术及污染物的特性对现有污染源和新污染源做了不同规定：豍以（BPT）最佳实用控制技术为基础的排放标准，这是一种兼顾经济与环境的排放标准。BPT排放是针对现有污染源设计的，所要求达标期限较短。豎以（BCT）常规污染物最佳控制技术为基础的排放标准，它是针对现有污染源的常规污染物要求的控制技术。与BPT相比， BCT更注重经济代价和环境效益之间平衡关系的的合理性，BCT排放标准更严一些，所要求达标时间相对长一些。豏以（BAT）最佳可行控制技术为基础的排放标准，它是针对现有污染源有毒物质和非常规污染物。这是在针对现有污染源的排放标准中最严格的一种。豐以（BADT）最佳可行示范技术为依据的新源实施标准（NSPS），这是对新污染源执行的排放标准，它包括所有的污染物，即有毒污染物、常规及非常规污染物。

间接排放源预处理标准也根据排入污水处理厂的污染源的不同分为而现有污染源的预处理标准（PSES）和新污染源的预处理标准（PSNS）。它的目的是为了控制公共废水处理系统无法处理的有毒有害污染物以及会破坏废水处理系统、损害废水处理工作人员健康的污染物，保护公共污水处理厂的正常运行并达到排污许可证规定的排放行为。相对于直接排放源排放标准，除了一些有毒污染物外，预处理标准的限值一般要宽松一些。

二、中国水环境标准现状

1、法律依据

水环境标准也是整个环境标准体系的一个组成部分，是我国水污染防治法中的技术规范。它包括水环境质量标准、水污染物排放标准、水环境基础标准、水环境方法标准、水环境样品标准。1973年，我国发布了第一个国家环境标准：《工业三废排放试行标准》。1979年颁布的《环境保护法（试行）》授权国务院环境保护机构会同有关部门拟定环境保护标准，并要求排放单位遵守国家制定的环境标准，从而使环境标准的制定和实施有了法律依据。1989年通过的《环境保护法》第九条、第十条规定了环境标准制度，为我国环境标准制度的建立提供了必要的法律依据。为了有效控制水污染，1984年5月，我国颁布了《中华人名共和国水污染防治法》（1996年5月15日修订），明确规定了水环境质量标准和污染物排放标准的制定（修订）、实施、管理监督，使水环境标准制度有了法律保障。1996年修改的《水污染防治法》规定了总量控制制度。另外在水环境质量标准方面，我国还制定公布了《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《污水综合排放标准》。

2、水环境质量标准

水环境质量标准是评价水环境是否受到污染和制订水污染物排放的依据。豎我国的水环境质量标准是根据不同水域及其使用功能分别制定的，根据所控制对象主要有：地表水环境质量标准、海水水质标准、渔业水质标准、农田灌溉水质标准、景观娱乐用水水质标准、地下水质量标准、饮用水标准等。分强制性标准和推荐性标准两种，国家和行业两类，共计21项。各类功能区有与其相应的水质基准和各种用水水质标准，高功能区高要求，低功能区低要求。

3、水污染物排放标准

20世纪80年代中期，我国开始制订行业的水污染物排放标准。80年代末，原国家环保总局制订颁布了《污水综合排放标准》，该标准根据水域功能确定了分级排放限值，并强调了区域综合治理，提出排入城市下水道的排放限值，对行业排放标准进行了调整，统一制订水质浓度指标和水量指标，体现了水质和排污总量双重控制。1991年重新修订了《污水综合排放标准》，制订了12项行业性的限制排放标准。到目前为止，共有水污染物排放标准22个（综合类1个，行业类21个） 。豏现行水污染物排放标准分级与水环境质量各类功能区类别相对应；综合性水污染物排放标准覆盖面较广，行业性水污染物排放标准较少，二者不交叉执行；排放标准以浓度指标为主；地方水污染物排放标准较少；按时间段制订污染物排放限值，体现标准的“超前性”。此外，北京、上海、广东、四川、厦门等省市制订了地方水污染物排放标准，目前已经逐步形成综合和行业两类、国家和地方两级的水污染物排放标准。

三、中美水环境标准的特点比较

1、综合标准与行业标准所占比重不同

我国重点污染或特殊行业按行业制定标准，且优先于综合标准执行，其他行业按综合排放标准。并且，我国根据污染源进行分类的排放标准不如美国的更具针对性和合理性。而美国是行业排放标准占主导地位，针对不同行业污染源特点制定相对应的排放标准使其具有达标的可行性。

2、国家统一标准与地方标准所占比重不同

我国地方排放标准较少，国家排放标准占主导地位。由于地方标准制定的技术能力薄弱，在我国只有少数地区制定了地方标准。并且经常出现地方标准更新缓慢，与国家标准不协调的现象。另一方面，地方制定标准的权力过少，这也是地方标准不多的原因。而美国则没有统一的国家标准，只有国家环保局授权各州制定的水质标准以及分行业制定的排放标准，地方政府在标准制定和实施中发挥了灵活性作用，这使得标准更具有针对性和可操作性。

3、标准的制定与技术的依托程度不同

我国法律虽然规定在制定排放标准时要考虑技术条件， 但实际上排放标准与相应的环保技术政策和污染控制技术之间的依托关系不明确，对于一些高技术要求的排放标准比如按照工艺过程制定的排放标准更是缺乏。因此在要求污染者采用先进工艺和污染控制技术方面有些力不从心。美国则遵循技术强制原则，根据污染物类型的不同，新源和现源的不同，生产工艺和污染控制技术的不同，规定了宽严程度不同的排放标准，更具针对性和合理性。

4、水质标准与排放标准之间的紧密性不同

我国由于地方标准较少，国家水污染物排放标准与水环境质量标准难以直接挂钩，环境质量标准只是水污染排放标准的一个参考系数，污染物排放标准的达标与环境质量标准的实现没有达成一致。而美国，水质标准必须通过排放标准起作用；排放标准本身不能保证达到环境质量标准。只有水质标准和排放标准构成的相互作用体系，才能保证水环境质量的维持和改善。他们的相互作用可以弥补对单独一种标准虽不能控制的区域的惯例。

四、对完善我国水环境标准体系的建议

1、以技术为依托，增加行业排放标准的比重

我国产业分类齐全，各行业之间也都存在较大差异，综合排放标准不能兼顾每个行业的特点，在实际操作中可行性差。对于重点行业，应该结合其生产工艺特点及经济技术条件，制订行业污染物排放标准，这样有利于对重点污染实行重点管理。因此，我们逐步缩小综合性排放标准的适用范围，增加行业性国家污染物排放标准的数量和覆盖面形成以行业污染物排放标准为主，通用综合型排放标准为补充的国家污染物排放标准体系。

2、加大地方水环境标准的比重

制定环境标准时应该充分考虑地方因素，制定地方标准。国家应该给与地方政府制定环境标准权力，建立以地方环境标准为主，国家环境标准为辅的格局，要求地方标准严于国家标准，国家环境标准作为基本要求，约束地方标准。在同一地区还可以根据不同功能区的污染源制定不同等级的排放标准，这样不仅使环境标准操作性更强，也有利于实现地方治理，实现国家和地方环境标准协调发展。

3、增加对公共处理设施出水的排放标准

对于公共污水处理厂的污染物排放，我们同样应该制定排放标准。污水处理设施虽然已经对排放物进行处理，但是只是在一定程度降低了排污单位污染物的浓度，最终排入河流中的水同样还会存在一些污染物的，为了保证河流水质，也应该执行排放标准。

4、加强水质标准与排放标准之间的相互作用

我国的《水污染物排放许可证管理暂行办法》并未涉及到对于水环境质量标准的执行，而是对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体实行许可证制度，这在一定程度上使水环境质量标准成为一种摆设，没有可操作性可言。排放标准的制定应该以水质标准为最终目标，只有通过水质标准与排放标准相互作用，才能实现水环境质量的维持和改善。我们要将国家标准与地方标准，水环境质量标准与水污染物排放标准，总量控制标准与浓度限值标准相结合，加强我国水环境标准的可操作性。

注释：

豍金瑞林，汪劲著.20世纪环境法学研究评述[M].北京大学出版社，2003年6月第1版，第351页.

豎金瑞林.环境法学[M].北京大学出版社，1999年，第195页.

豏国家环保总局科技标准司编：水环境保护目标目录，2005年6月13日实施.

（作者单位：湖南师范大学法学院）