农民工市民身份定位的制度约束与政策选择

元焕芳

【摘要】加快城市化进程的核心在于推进农民工的市民化，但当前农民工市民化进程却受到户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度等多重约束，而其根源在于城市资源的供给约束，为此在政策的选择上需从制度供给、资源分配上进行调整，从制度上赋予农民工应有的市民身份和市民权利，为城市化进程的持续推进提供根本条件。

【关键词】农民工 市民身份 制度约束 政策选择

城市化，是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口以及城市不断发展的过程。当前，城市化已成为推动我国经济社会快速发展的重要发展战略，其实质和核心是农民工的市民化，但农民工的市民身份定位却面临着多重制度性困境，因此，亟需对农民工的市民身份进行重新制度定位，以寻求农民工市民化可持续推进的政策保障。

城市化进程中农民工市民身份定位的制度约束

在城市化推进过程中，农民工的市民身份定位面临着多重制度性约束，主要有户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度等。

户籍限制。长期以来，城乡分割的二元户籍制度是农民获取市民身份的一个突出的制度屏障。农业户口和非农业户口在就业、住房、社会福利保障、教育、医疗等方面有很大区别，非农业人口（即市民）比农业人口得到更多的资源和福利分配优待，在此背景下，城乡分割的二元户籍制度和社会结构逐步形成。当前农民向城市的自由流动虽无明显障碍，但由于农民和市民的户籍身份背后是二者享受的截然不同的社会地位、资源和福利分配，二者的身份转变涉及到资源的重新分配和不同群体的利益格局调整。

就业限制。在城市有稳定的就业是农民工获得市民身份，在城市生活和发展的前提和必要手段。但是，当前许多城市对农民工就业设置了诸多限制，表现在：一方面，设置就业障碍，出台一些就业政策和文件，限制农民工和城市原有居民在劳动力市场的公平竞争，限制农民工在城市的就业范围和就业机会。另一方面，在城市户籍准入方面，即农民工获取市民身份的就业条件方面，对诸如就业范围、就业年限、收入水平等有着相对较高的条件要求，造成农民工因达不到城市在户籍准入方面的就业条件要求而难以获得市民身份。

住房限制。住房是农民工在城市安家落户的必要条件和重要保障。与就业限制相类似，一些大城市的住房政策和在户籍准入上相对较高的住房条件也严重阻碍了农民工获得市民身份的步伐。具体表现在：一方面，当前许多大城市规定必须在城市购买一定面积的住房，一般要求60平米以上，并居住一定的时间，才有资格获取当地的市民身份。但另一方面，当前城市商品房高额的房价和农民工极低的工资形成强烈对比，使得农民工根本无力购买城市商品房，再加之城市住房保障制度对农民工的排斥，使得绝大部分农民工根本无法满足获取市民身份所要求的住房条件。

教育限制。一是许多大城市对农民工获得市民身份都有一定的受教育文化水平或技能水平要求。如一般要求农民工具备高中及以上学历或中专、中级工以上技术水平，这无疑将当前占农民工绝大多数的学历仅有初中学历水平，以及没有相应技能水平资格证书但在实践中积累了丰富实践经验的农民工排除在市民身份之外；二是当前许多城市的公办学校以户籍为门槛排斥农民工子女进入城市接受教育，具体表现为要么拒不接受农民工子女入学、要么对农民工子女额外收取各类高额费用等，这样使得许多农民工因子女在城市的教育问题难以解决，而有所减缓。

多重制度限制农民工获取市民身份的原因分析—城市资源的供给制约

各个城市尤其是大城市对农民工转市民设置各种准入制度限制的背后主要是受制于城市现有资源所能承载的人口容纳力的制约。具体来说，这些资源制约主要有：

就业资源制约。农民工转市民首先对城市的就业资源提出了挑战，因为农民工要像市民一样长期在城市生存发展，城市必须要提供给农民工长期稳定的能够维持市民生活标准的就业机会，这样才能够维持这部分新增市民在城市的生活发展需要。而一些城市由于一定时期经济发展水平尤其是一些能够带动就业的产业发展的限制，所能提供的就业机会往往有限，不能满足大量的农民工转市民对就业机会的需要，因此考虑到城市的就业容纳力，许多城市会通过设置一些就业限制和就业准入门槛来限制农民工转市民。尤其是就业机会没有充分保障的条件下，许多城市为了将有限的就业资源优先保障城市居民，因此会通过设置严格的就业限制条件来限制农民进城和农民工转市民。

住房资源制约。城市住房资源约束（尤其是廉价的城市保障性住房资源的限制）是各大城市对农民工转市民设置住房准入条件的主要原因。当前，城市的住房问题一直是社会各界高度关注的一个焦点问题。高额的商品房价格不仅将外来务工人员排除在商品房市场之外，就是城市原有的中低收入居民，也被无情地排除在商品房市场外。城市有限的保障性住房资源满足城市原有中低收入市民尚且不足，如果数量更为庞大的农民工转为市民后，必将对城市相对廉价的保障性住房资源如经济适用房、廉租房、公租房资源造成更为严峻的挑战。这种有限的住房资源也使得许多城市通过设置较高的住房准入条件来限制农民工转市民。

教育资源制约。对农民工子女在城市进行教育限制的背后实质上是受城市教育资源相对有限的制约。如农民工转市民后，会带动其家属子女向城市的迁徙，大量的农民工子女需要在城市入学，接受教育，而现有城市学校的数量、教学设备、师资力量等资源又容纳不了，因此许多城市由于受教育资源的限制，进而对农民工获取市民身份进行一定的限制。

农民工市民身份定位的政策选择

城市的资源和人口容纳力约束是城市对农民工获取市民身份进行制度限制的主要原因，因此，要推进农民工的市民身份定位，必须千方百计加快城市化建设，不断增强城市资源对新增市民的容纳力。笔者认为，可从以下几个方面加快建设：

增强城市经济容纳力，扩大农民工的就业机会。针对农民工转市民的就业资源制约，当前要促进农民工转市民，培育大容量的城市就业载体，消除对农民工就业的种种限制，尽可能提供更多的就业岗位就是当务之急。而这有赖于城市经济的发展，尤其是依赖于能创造更多岗位、提供更多就业机会的具有劳动力集聚效应的相关产业的发展。这就要求城市要出台相关的产业扶持政策，通过培育优越的产业发展环境和提供一系列优惠条件，推进相关就业带动力强的产业和部门的发展，以尽可能创造更多的就业机会，带动更多的农民工就业。此外，为保障农民工的稳定就业，在城市的就业机会增多之后，城市还需进一步消除对农民工就业的种种限制，实行平等的就业制度，从而保障农民工在城市的稳定就业，帮助农民工满足获取城市户籍的就业条件。

推进农民工住房保障体系建设。在城市有稳定的住房是农民工在城市生活定居的基础条件和物质保障，也是许多城市制定的农民工获取市民身份的主要准入条件之一。而当前高额的市场房价，将收入处于最底层的农民工排斥在商品房市场之外，在城市买不起房，无法满足城市户口的住房准入条件当前是阻碍农民工转市民的一个突出的拦路虎。因此，要推进农民工转市民，解决农民工的住房问题就显得异常迫切。而当前商品房价居高不下，解决农民工的住房问题仅靠农民工自身的力量是不行的，必须政府出面解决。具体来说，政府应根据农民工的住房需求和收入条件，在政府的城市住房建设规划中，将农民工逐步纳入城镇住房保障体系，取消经济适用房、廉租房制度对农民工的限制，允许农民工和市民一样享受相关的住房的优惠政策，有条件的地方可推行农民工住房公积金制度，逐步解决农民工住房问题。以此来帮助农民工满足获取城市户籍的住房条件。

扩大城市教育资源的容纳力，解决农民工子女的教育问题。农民工子女在城市教育问题难以解决也是阻碍农民工转市民身份的一个主要障碍因素。对此，要求各级政府相关部门在制定城市教育发展规划时，应将农民工子女的教育需求考虑进去并纳入财政预算，取消现有的对农民工子女接受城市教育的种种限制性条件和额外的收费要求，以城市公办教育为主，不断扩大城市公办教育的教育规模和容纳力，以吸纳更多的农民工子女进城就学。在农民工子女进城的教育经费承担方面，可探索中央政府、流出地政府、流入地政府以及农民工子女家庭四者按一定比例分担机制。此外，也有人提出“钱随人走”的财政转移支付制度，即从中央层面，可以实施义务教育登记制度，印发全国通用的义务教育登记证，农民工子女到流入地城市就读时，可凭此证注册入学，中央财政按各地报送的流入学生人数、补助标准向各地核拨转移支付经费。

【作者单位：河南科技学院思政部；本文系2011年度河南省政府决策研究招标课题“城市化进程中农民工市民身份定位障碍及对策研究”部分成果，项目编号：2011B220】

责编/韩露（实习）