公共管理伦理内在价值的回归与建构

周南　朱明

摘 要 在传统行政伦理指导下的公共管理已经不再适应现代公共管理的需求，现代公共管理更看重人的社会属性和价值满足，并且在市场经济和民主政府运转过程中要求公共管理伦理存在内在的价值取向。在建立价值共识的基础上，作为公平的正义可以视为公共管理伦理的基本价值取向，成为公共管理伦理最重要的内在价值。

关键词 公共管理 公共管理伦理 内在价值 公平正义

中图分类号：C93-05 文献标识码：A

马克斯·韦伯的科层制理论是20世纪影响最深远的理论之一，它表述的是责任为中心的权力服从关系的科层制组织。而传统的公共管理就是以“政治与行政”二分和科层制理论为基础的，管理的主体则体现出传统政府部门的一元化特征，在具体的管理活动中就具有行政活动的科学化、行政行为的效率化、行政组织的等级化、公务人员的价值中立等特点。这种公共行政范式下，效率至上成为社会的主导价值观，社会的公平、正义价值观处于从属地位，甚至被漠视。对此韦伯和哈贝马斯都提出了不同的人文救治和价值补救的方法，如加强政治认同、提升领袖的个人魅力和商谈伦理。

然而要打破各个领域的价值分离，使得价值理性与科学理性融为一体，并不是从形式上改变就可以做到，这就催生了20世纪后期国家治理到社会治理范式的根本性转变。这一转变导致了公共管理的主体由传统的政府部门一元转变为政府组织与非政府组织共同参与的多元。并且，公共管理伦理超越了职业道德，因为它的学科基础不是社会分工，而是社会分群。①这就意味着其管理是从人作为一个完整的个人其生活与职业活动统一的角度去理解而不仅仅是其社会分工所致。因而公共管理伦理并不致力于为公共管理活动确立具体的道德行为规范，而是探讨管理伦理的内在价值及制度化的可能性或道德规范生成的机制。

目前我国对公共管理伦理的研究主要集中在几个方面：其一，对公共管理伦理的学科性质界定及本身特征和关系的分析，如何历宇和张康之；其二，对公共管理伦理的内涵和理论的研究；如韩升、赖海燕和曹望华；其三，对我国公共管理伦理的实践操作过程的研究，如黄恒、杨贵春和苗月新。此外，也有对公共管理伦理的维度、发展过程和从道德角度分析的研究，然而可以说我国的公共管理伦理研究还处在初级阶段，尤其是对公共管理伦理的内在价值的探讨还有很大的挖掘空间。

公共管理不仅是管理性的利益分配领域，更是价值追寻的领域，因为其“公共性”是管理过程中的基本特点，其产生就与某种伦理价值联系在一起，这就要求公共管理主体拥有基本的伦理观念和价值追求。其体现出来的是非对错、公平正义、善恶取舍的行为选择存在于社会治理的全过程，法律制度作为社会的规范和最后的底线总是滞后和低于现实生活的要求，这也要求公共管理伦理必须要有其明确的内在价值。

自古以来都存在着公平与效率的义利观之争，这可谓是公共管理伦理的前身。公平与效率作为两个基本元素相当于伦理学中的正当和善，对正当和善的关系处理的不同态度形成了伦理学上的两大流派，即目的论和义务论，对公平和效率关系处理的不同态度形成了公共管理伦理的传统和现代区别。

传统的公共管理伦理准确来说是行政伦理，继承了新古典经济学对人性的“经济人”假设，将各种行政组织和行政人员都看作是理性的经济人，以追求自身利益最大化为首要目的，忽略价值、文化、道德甚至是人的主观意识形态及人与人之间创造性的互动。它淋漓尽致地体现了人的理性层面，但是却忽视了人也是社会人，需要在价值、文化及人际关系中寻找到基本的认同和归属。用马克思主义的伦理学解释就是传统行政伦理，只看到了人的自然属性，而致使了人社会属性的缺失。因此，传统的行政伦理更多的是对行政管理对象的一方提出要求，而忽略了两者之间的价值需求。

特里·L·库珀说“吉尔曼和刘易斯强调在与民主、市场以及职业科层制度紧密相关的领域，存在着（下转第221页）（上接第218页）共同的基本价值观——是以较抽象的形式表现出来的。”②这种表达着基本的价值取向的抽象形式可以说就是指现代的公共管理伦理，它建立在以市场经济和民主制度为导向的公共管理的基础之上。从这个意义上来说现代公共管理伦理不可避免地要对效率、公平、自由和民主进行设计，保证市场经济和民主政府运行的同时呼吁人自身价值的回归。因此，管理必须在自决权、自由、诚实、信任和稳定上建立共识，即在公共管理过程中管理主客体具有自由选择的权利，并且建立在诚实信任和稳定的关系之上。然而在共识的基础之上还存在着管理过程中的公共利益和个人利益的抉择及人们终将面临的公平和效率之间的选择。而罗尔斯的“作为公平的正义”（justice as fairness）做了一个很好的诠释，也是公共管理伦理应采取的价值取向。“正义之所以成为社会基本结构的主要问题，是因为正义对一个社会结构的影响是自始自终而又十分深刻的，它是社会制度的首要价值，是组织良好的社会的判断标准。”③此处的正义正是以公平作为一种优先的价值衡量准则。这就确定了公共管理伦理价值取向的公平性优先，一方面意味着平等地分配基本的权利和义务，在制度表现方面体现为对基本权利和义务没有在个人之间作出任何任意的区分和社会生活利益的冲突要求之间有一恰当合理的平衡；另一方面允许出现社会和经济的不平等，在出现差别的情况下，要求其结果能给每一个人尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，并且在机会公平平等的条件下的职务和地位向所有人开放，这将满足社会福利的最大化。

公平正义作为现代公共管理伦理的内在价值或许并不全面，然而将其作为公共管理伦理的基本价值取向是可取的，甚至可以说公平正义是公共管理伦理最重要的内在价值。公共管理伦理的内在价值还需要在适应现代市场经济和民主社会发展的过程中不断地被丰富和填充。值得一提的是，现代意义上的公共管理伦理多是以西方的价值体系为中心所构建的，这意味着在未来还需要不断地挖掘其多元化的价值内涵。

注释

① 张康之.公共管理伦理学的基础和特征[J].东南学术，2002（5）：147-149.

② 特里·L·库珀.世界转型中的公共管理伦理标准[J].中国人民大学学报，2002（6）：21-22.

③ 罗尔斯.正义论[M].中国社会科学院出版社，1988.

参考文献

[1] 何历宇，姚委委.论我国公共伦理研究的三个向度[C].第16回韩中伦理学国际学术大会论文集，2008（7）.

[2] 张康之.公共管理伦理学的基础和特征[J].东南学术，2002（5）.

[3] 张康之.论公共管理伦理关系的特性[J].江海学刊，2003（1）.

[4] 张康之.论公共管理中的伦理关系[J].中国人民大学学报，2003（2）.

[5] 黄恒.公共管理伦理化刍议[J].行政论坛，2005（4）.

[6] 韩升，李善营.公共管理伦理的理论与实践[J].新疆社会科学，2006（6）.

[7] 曹望华.国内公共管理伦理学研究综述[J].广东行政学院学报，2007（2）.

[8] 曹望华.我国公共伦理研究述评[J].广东行政学院学报，2008（2）.

[9] 苗月新.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].中国行政管理，2011（4）.