弱势农户贷款中的政府作用

郭正光

【摘要】我国是一个农业大国，“三农”问题是“政府工作的重中之重”。而“三农”问题其核心是农民问题，而农民问题的核心又是农民增收问题，即政府通过各种方式增加农民收入，不断缩小城乡居民收人差距。这既是一个重大的经济问题，同时也是一个重大的政治问題。因为从各个方面促进农民收入的较快增长，无论对于农村经济社会的进步，还是对于全面建设小康社会目标的实现都具有十分重大的意义。

【关键词】市场失灵；信贷配给；小额信贷

本文论述的是政府在弱势农户的贷款中所起到的作用。这里讨论的弱势农户主要是指缺乏合格抵押品鹤担保品的贫困农民，而贫困农民的贷款主要是指政府扶贫贴息贷款和商业金融组织所提供的小额信贷。虽然政策性的小额信贷和商业性小额信贷都是为了解决贫困农民贷款难的问题，但是两者的宗旨和目标的不一致。前者的目的是扶贫，重视社会的发展，将向贫困农民提供信贷服务视为第一目标。而后者的经营目标则是侧重于盈利和风险控制，以维持机构本身的可持续发展。由于贫困地区的农民是一个特殊的放贷群体，具有明显的扶贫特征，因此在小额信贷中就需要政府发挥其职能的作用来扭正农村金融市场的市场失灵，使得农村金融能够平衡发展已促进农村经济的发展，最终实现帮助农民增收的目的。

一、弱势农户的贷款类型

由于目前国际上小额信贷在操作机构、运营模式和服务对象等方面都存在着很大差异，理论界并没有对这一概念的统一定义，也不可能存在一个一般性的定义准确而全面地囊括所有的小额信贷形式。本文研究的对象是我国农村地区的小额信贷问题，因此这里采用国内的说法。国内学者对小额信贷提出的各类概念中，最流行且权威的说法来自杜晓山、孙若梅，他们在《中国小额信贷的实践和政策思考》一文中提出：小额信贷（Microcredit）是指专向中低收入阶层（包括低收入个体和微型企业）提供小额度的持续的信贷服务活动。国内学者基本上沿用这一定义。它是微型金融（microfinance）的一种，在本质上是一种金融创新，小额信贷一般只包括信贷业务，其基本特征是额度较小、服务于贫困人口，无担保、无抵押。而微型金融不仅包括信贷服务，还有储蓄、保险、支付等金融服务。小额信贷组织是指专门针对中低收入群体提供小额度信贷服务的商业机构或民间团体。按照业务经营的特点，小额信贷组织一般分两类：商业性小额信贷组织和福利性小额信贷组织，也称为制度主义小额信贷组织和福利主义小额信贷组织。前者更强调小额信贷管理和目标设计中的机构可持续性，以印尼的人民银行为代表；后者则更注重项目对改善贫困人口经济和社会福利的作用，以孟加拉乡村银行为代表。一般认为，小额信贷具有如下特点：贷款的对象是特定的——贫困地区的农民；实行信用贷款；贷款的额度一般较小；贷款手续简便，贷款利率优惠。

（一）政府补贴型贷款

政府补贴型贷款是一项惠农的政策性贷款，主要包括由政府主导的扶贫贴息贷款和财政贴息资金。该类贷款是政府为了实现特定的农业政策目标，对农业生产和农产品贸易等实施的金融支持。它是在国家和政府的支持下以国家的信用为基础，运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，严格按照国家政策的界定以支持农业和农村经济的发展为主要职责，间接或直接地体现国家对农业和农村经济支持和扶贫政策的一种特殊性的资金融通行为。

政府补贴性贷款具有公益性、区域性、低利性和长期性的特点，是商业性贷款的有益补充，实行的是“政策性贷款，商业化管理”的模式，即既要执行党和国家的扶贫政策又要按商业银行的商业化管理要求和《贷款通则》来运作，其贷款项目难以统一，主要根据当地政府据实制定。但是补贴性贷款集中用于发放农户贷款，重点解决农民从事种植业，养殖业以及农副产品加工、储运和农村消费信贷等方面的资金需求，不得挪用其他用途，其本质体现了政策性和优惠性。

扶贫贴息贷款的补贴方式有以下几种：（1）中央财政贴息，实行统收统支的方法，即由总行与财政部统一结算后，再于各地区分行结算：（2）地方政府财政贴息方法由各省区分行于地方财政部商定：（3）部门贴息，由主管部门将应补贴的贷款利息直接贴给借款人。

（二）商业性小额信贷

所谓商业化的小额信贷，最通俗的说法就是以高于商业银行的贷款利率束维持财务上的可持续发展。可持续性可以表示为机构的生存能力，即在不需要政府补贴和捐赠人捐赠的情况下小额信贷机构可以独立生存和发展的一种状况。它包括两个基本层次的含义：第一，为大量低收入人口提供金融服务，即小额信贷项目一定规模的展开和服务于目标群体的含义；第二，保证商业性小额信贷机构自身的生存与发展，即商业性小额信贷机构的持续性含义。这两个既相互联系又相互矛盾的方面，构成了商业性小额信贷的完整要素，两者缺一都不能称为完善或规范的商业性小额信贷。

小额信贷的商业化，就是将严重依赖补贴运作的小额信贷转化为在商业基础上运作和管理的小额信贷机构，并将其作为规范化金融体系的一个组成部分。由于小额信贷的管理成本高于较大额贷款的管理成本，因此，能覆盖小额信贷运营成本的利率通常要高于正规金融机构主导性的商业贷款利率。商业性小额信贷机构是农村金融整体框架的一个非常重要的组成部分，因为商业性小额信贷，既可以被视为是在政策性的农村社会发展目标和商业性的可持续与盈利原则之间，走出的一条超越传统农村金融的创新之路，也可以被看作是在我国特殊的历史和制度环境中，对私人资本开放农村会融市场的一次审慎尝试。

二、补贴贷款中的政府作用

在农民获得的补贴贷款中，体现的是一种农业政策性金融对贫困农民的政策性扶持。因为在农村的金融市场中时常会因为信用风险，高交易成本等因素导致市场失灵，这时补贴性贷款作为农村政策性金融的重要手段便能有效弥补市场对农业准公共产品即服务配置资金社会合理不足的缺陷，而实现配置资金的公平。

通常情况下，农民被认为面临流动性约束，因而缺乏投资和使用现代金融服务的能力。农民过于贫困没有储蓄能力，农村非正规金融市场的高度垄断导致高利贷盛行。商业银行出于追求利润最大化的目的不愿向农户贷款，因此，由政府提供贷款缓解约束被认为最容易刺激农户投资，提高信贷使用，增加农产品的途径。在这一阶段，农业信贷补贴论成为了农户信贷管理论的主流，该理论认为：农户尤其是贫困农民没有储蓄能力，农业产业特性决定了农民收入的不确定性，金融机构不能以利润最大化为目标为农户提供资金，其中直接的信贷补贴变成了通行的做法。

（一）政府在补贴贷款中的积极作用

1.制订了鼓励农村信用社开展农户小额信贷的优惠政策，如对农户小额信贷减免营业税和所得税，降低农村信用社的成本，调动其发放农户小额信贷的积极性。

2.加大财政转移的支付力度，帮助农村信用社核销一些呆坏账，逐步消化农村信用社因保值补贴而增加的亏损，减轻农村信用社的经营负担。

3.地方政府根据本地区的实际情况为农户制定实际可行的生产经营项目以及为农户办理贷款中的相关手续，为农户解决了可能因贷款手续繁杂而不愿去贷款的念头，为农户融资起到了很好（上接第282页）的促进作用。

4.继续加大支农再贷款的投放力度，根据农业生产的特点合理确定支农再贷款的期限，使之与农业生产周期相适应，进一步提高支农再贷款的运作效果。

（二）在补贴贷款中的政府局限性

1.政府行为不规范，导致经济环境不理想影响小额农贷的收回率。一是地方政府盲目追求政绩工程和规模效应，不按市场经济规律办事，仍然用行政方式强令农户“种什么，养什么”并动员当地信用社支持；二是一些乡镇干部为按时完成税费任务，鼓动农民用小额信贷证到当地信用社贷款缴税。在信用社收款时，农户推说是乡镇干部的贷款，自己不认账；三是部分乡镇干部利用权势及信用社干部的关系贷款不按时还，起到了不好的示范作用，使农户存在观望心理，认为党干部贷款几万都不还，自己借的几千也就拖着不还；四是执法职能部门行为不规范，执法不到位，对逃废农村信用社债务的行为打击不力，使那些逃债，赖债的农户没有得到应有的惩处，导致农户拖欠信用社债务的行为时有发生；五是有些乡镇把信用社当作“唐僧肉”干什么都向信用社伸手，根本不顾贷款的投向问题。

2.政府服务不完善，导致农村经济发展速度趋缓，影响小额信贷效能的发挥。内陆地区的农村比较落后，农民的思想观念较为陈旧，农民从事生产经营活动不仅缺资金，还缺乏技术和信息。小额信贷可以有效的缓解农户资金紧缺的问题，但如果长期没有地方政府信息和技术的服务，小额信贷的作用发挥就要受到制约。一是没有建立起市场信息的供给机制，农业生产方面的信息收集、传递几乎为空白，只是偶尔提供农户的生产信息。由于缺乏有效的市场信息引导，农户的生产经营活动大多数还是按习惯凭经验，生产出来的农产品市场不看好，甚至还出现农产品增产不增收的情况；二是缺乏有效的农业技术指导。乡镇虽然都有农技服务部门，但是由于科技人员少，经费短缺，又缺乏有效的激励机制，农技人员很少走村串户指导农户生产，传授种养科技知识，广大农户获取农业科技知识的渠道有限，农村科技含量低，农业生产风险比较大；三是为农村信用社提供的服务也非常有限。担负着支农重任的农村信用社在组织资金，收集信息，组织创建信用村等方面需要地方政府的大力支持，而现实中地方政府根本无暇顾及。

3.政策扶持不到位，导致信用社放贷积极性不高，影响小额信贷的支农后劲。以服务“三农”为己任的农村信用社，不论是服务区域还是资金投向、投量、价格（利率）从目前看都可称得上是一个准政策性的金融机构。理应得到相应的政策扶持，但改革至今，信用社仍然面临一些制度束缚，享受优惠政策不充分，税务部门完全把农信社等同于一般的集体企业收取营业税和所得税，地方财政也没有给过农信社落实政策补贴。

三、在商业型贷款中贫困农民遇到的难题——搭便车现象

由于信贷约束而存在的搭便车现象——培养合格的银行从业人员和客户的成本无法分摊，培养的收益无法排他，主要表现在：

1.培养合格的银行从业人员和客户的成本无法分摊。由于在商业性贷款中，成本管理是商业银行控制成本从而控制定价利率的一个重点，从银行的内部控制而言，低的成本高的利润是商业银行追求的营运目标。而要实现这一低的管理成本的重点便是培养合格的银行从业人员，尤其是在商业银行的小额信贷这块业务上，高素质的信贷员是商业银行降低信息搜寻成本，风险成本和经营成本，实行可持续发展的关键。

因此，银行通常把培训作为银行的一个好的投资项目，对于大型的商业贷款信贷员而言，其贷款的手续和相关的信息收集相对于农村的小额信贷较为简便和快捷，而且企业的资产评估以及收益的预测较为容易。但是对于农业而言，农业的生产具有周期长，季节性强，受天气的影响极为严重等的特点。在这方面对商业银行的放贷带来了很大的风险，如果有一批高素质的银行小额信贷从业人员因为其对农业生产的了解，其风险成本和经营成本就会降低。因为农户的业务较为单一，其收益与成本的计算具有规律性，因为其波动的范围有限。但是培养合格的银行从业人员所需的成本却很高，其中最明显的培养成本就是针对小额信贷业务的成本和针对不同的信贷员所需的培训成本。由于小额信贷业务的繁杂，信息极为不对称，农村的交通等条件而导致培训从事小额信贷的合格信贷员需要更高的成本，并且这个成本也只有商业银行自己承担，却无法进行分摊。

同时，由于农村所居住的大部分都是文化水平低、科技水平不高以及信用道德缺失的贫困农民。对于这样的客户资源，商业银行必须花费很大的成本才能完成其贷款业务。尤其是在前期，由于贷款人员对农民客户信息的缺失，对农民客户所提供的资产投资信息也陌生。因此，在信贷人员发放贷款时，就必须从各方面区了解客户的生产、生活以及信用等各方面的信息。但是由于信息的不易获取，这便增加了商业银行在信息上的搜寻成本。此外，由于信贷人员对农民的生产经营能力的不了解，即对其盈利能力缺乏理性的认识，这必然导致信贷风险成本的增加。而这些成本的降低必须依赖于与客户的长期交往，因为只有通过长期的业务来往，商业银行才可以有效的区分开信用好与信用差的客户群。此外，好的客户群可以降低交易成本以及信用风险，从而提高商业银行的利润水平。但培养这些合格的客户的前期成本的投入却很大，商业银行却无法进行分摊这些成本。

2.培养的收益无法排他。由于高额的培训成本会给商业银行带来降低风险成本和经营成本以及提高工作效率的效应，但是不同的人具有不同的追求，也就是说每个银行从业人员都有自己要实现的目标或者财富的追求的目的，甚至为了追求更长远的发展而导致合格的银行从业人员的人才流失问题。人才流失就意味着：（1）人才流失会影响在岗员工的工作积极性和凝聚力。（2）人才流失会影响商业银行工作的连续性。因为优秀人才的离开会导致离开人员所从事的工作在短期内很难找到能力相同或者相适应的人去接替工作，并且即使能够找到合适的人，但是也需要短期的时间来适应新的工作，这不仅会增加商业银行的搜寻成本还会增加其时间成本。（3）人才流失会造成客户资源的流失，因为合格的信贷员掌握的都是信用好，风险低，还款能力强的客户资源，他们的离开必然导致这部分资源的而流失。（4）人才流失会增加人力资源成本。因为合格的银行从业人员流失后，同样需要花费大量的人力和物力来从新招聘和选拔新的人员，经过一定时间的培养才能达到岗位的要求，人力资源成本很高。由于上诉情况的存在，人才流失只会给银行带来损失，而培养合格的银行从业人员的收益却不能由该银行所全部享有，必定会随着人才的流失而不能排他的被其他的金融机构所享有。

四、政策建议

1.降低培养合格的银行从业人员的成本方面。政府通过采取一系列的措施优化了农村金融的外部环境以及农村地区的信用环境等方面做出了努力，这就有利于银行机构降低培养合格的银行从业人员的培养成本，从而便能降低商业银行在小额信贷这块业务上的信息搜寻成本，风险成本和经营成本等管理成本，同时也提高了信贷工作的效率，也会最终提高银行在小额信贷业务上的积极性。

2.减少培养合格从业人员收益的搭便车问题。政府可以通过采取诸如宣传、立法、财政资助等的方法来帮助提高小额信贷员的从业素质。

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