浅谈行政监督的多元与规范

常冉

【摘要】目前，我国的行政监督体制包含外部监督系统和内部监督系统，呈现多元的监督样态，有效规范了行政机关的权力，增强了干部的责任心。但行政监督体系仍存在一些缺陷，监督机制不够完善，仍有滥用私权、贪污、妨害公民合法权益的现象，因此要加强监督机制，多元的监督尚需有效整合，强化各类监督体系之间在运行机制上的沟通和协调，减少彼此的摩擦和冲突，保证行政权力合法高效行使，从而维护公民合法利益，提升行政机关的形象，保障国家的安定有序发展。

【关键词】行政监督；多元化；规范监督

一、行政监督的内涵

新中国成立开始，我国就拥有了行政监督体制，经过几十年的不断建设，已形成了带有中国特色的包含外部监督系统和内部监督系统的多元监督体制。所谓行政监督，“从广义上说是各种社会力量，包括国家执行、权力机关，社会和个人对行使权利的机构和人员进行监督”。从狭义上来讲，则指内部监督，即上下级监督和部门间的监督，比如监察、审计部门对行政机构的监督。行政监督主要行使行政监察权力，包括检查行政机关是否遵守法律规定，按照政府法令工作的问题；受理行政人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉；受理公民对行政工作人员的控告、检举以及调查处理违反行政纪律的行为，还有法律法规规定的由监察机关履行的其他职责。行政监督的根本目的是为了改善行政管理行为，控制其发生过程，从而维护人民合法利益，提升政府在人民心中的形象，树立法律权威性。

二、行政监督存在的问题

1.各种监督机关间的关系还不够明确，分工不太合理

各个监督机关间出现问题就互相推诿，不承担责任的情况。或者出现一个地方多个监督机构同时管理，或者都不管理，造成监督漏洞，使得有些人钻监督不善的空子，收受贿赂，搞腐败。例如，不同的监督体系，针对同一个问题持有不同的观点，认识不一致，造成了彼此间的摩擦、冲突，导致对同一个监督对象出现多种监督意见的不协调现象，使行政监督工作难以真正落实，降低了监督系统的整体工作效能，影响了行政监督的威信和有效性。行政监督只能成为纸上谈兵，无法发挥作用。

2.存在双重领导体制，体现了监督多元无序的问题

监督机构没有明确的地位和执行权力的独立性，往往由政府和上级部门双重管理，即重复监督现象。因此，在行使监督职权时容易受领导意见影响，或者存在心理上的顾虑，难以独立行使监督权，从而无法提高监督效率并影响司法公正。另外还存在着公民的监督权力不足的问题。代表公民建议的人民代表大会每年一次会议，无法代表公民连续性监督的权力。公民的监督实质上是有名无实，往往无法反映到上级领导处，更甚者打击报复群众。种种因素都导致监督没有权威，时效性低。

出现多元无序状态以及整合力量不足的问题，根本在于行政监督制度不够规范，监督弹性过大，法制化程度低。因此制定法律条例和规定，是执行监督职能的前提和保证。监督机关必须以法律为准绳，依据客观事实进行管理。如果监督法制化程度不高，立法不严，就会使得监督部门行使职权时无法可依，缺乏标准，导致监督的随意性和盲目性，更甚者会产生负向作用，自然就形成了多元监督无序，散乱状态，要么无人监督，要么重复监督。我国目前的监督法律法规相对来说还比较少，有些领域甚至还是空白的。立法跟不上社会发展的脚步，这种滞后给行政监督带来了消极的影响，事情的是与非，罪与不罪，合理与否都缺乏了法律标准，没有明确界限，或是规定不清，都会给监督带来困难，使得监督混乱。

3.规范行政监督，充分发挥行政监督有效性

（1）重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化

制定行政监督的法令，是依法实行监督的基础和保证。法律法规健全，才能提升监督效率，执行权力过程中才能有法可依，有标准可遵循。我国的监督立法机制长期以来都不太健全，而今立法机制越来越无法满足监督需要，因此法律法规也需要全面制定。不仅需要制定基本法规，还要制定实体法规，行政监督程序法。而目前，最应制定的是部直接管理监督问题的监督法，从中明确监督的主体，明确立法、执法、守法监督三项内容，依法领导监督。“另外还要制定监督的方式，比如将秘密监督和公开监督结合起来，将群众监督和特定监督机关结合，还可将处罚和教育的处理方式结合起来加以管理监督。

（2）改革双重领导的体制，建立垂直领导的监督体系

针对行政监督的双重领导的体制，需要改革此体制，建立垂直领导的监督体系。明确分工，职责分明，让拥有行政监督权力的机构享有独立自主的行使权。只有这样，才能保证监督的时效性。垂直的领导体制直接受上级监督机关管理，地位独立，自成系统，不会受人情、关系网的影响，也不用担心得罪领导，或受到打击报复，这样才能够使监督人员毫无顾虑地执行权力，依法办事。要改革此体制，首先要将监督检查部门先独立出来，提升其地位，不隶属于政府领导，并赋予其相应的职权。另外监督人员的任职和工资发放都由直接上级监督领导管理，这样不受行政部门的约束，保证其无后顾之忧地行使权利，秉公执法监督。行政监督多元，就要加强整合力度，由统一管理的监督机构对各机关间的职责合理组织、管理、协调和指挥；制定规章制度明确各机关职责，合理分工，各司其职，从而避免冲突监督或无人监督的情况。

（3）提高行政机关行为的透明度和公开性

我国现行的监督体系，整体来说，透明度不高。有些政府部门采取相应的政务公开形式，但公开的程度不够，并且公开办事制度还未上升到法律层面，约束力不强，在执行职能时就会出现贪污腐败的现象。要防止这些行为的产生就要加强监督管理，因此需要政府的行为公开和透明，由社会民众和舆论监督政府行为，才不至于让有些官员肆意妄为，走上歧途。要运用法律来约束公开办事制度，制定专门的政务公开法，明确政务人员活动公开的范围、内容、程度以及公民在公开政务中的知情和参与的权利。有了法律的约束，人民的权利拥有了法律的保护，就可以通过各种渠道监督政府行为，并明确了行使职权的范围，从而可预防行政机关越权，滥用职权，失职，腐败的现象，公民的权利也得到保护，政府也将实实在在为人民服务。除了人民直接监督外，还应加强新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体具有传递信息迅速、广泛、深入挖掘的特点，因此政务办理过程加强媒体的监督权，便是给处理政务部门无形中施加了压力，从而也可提高他们的办事效率，有效地防止失职行为的发生。

（4）提高行政监督人员自身的修养和素质

行政监督，不仅需要法制建设的进一步完善，还需要提高行政监督人员自身的修养和素质。监督工作主要是通过监督人员来实现的。因此对监督人员的素质要特别重视，包括他们的道德作风素质，政治思想素质，文化智能素质和业务技术素质等。对于那些在岗的理论和业务水平还不足要求的监督人员，要加强培训，通过业务培训来提高他们的业务水平，办事能力等基本素质。加强他们的自我修养，养成奋发进取，努力工作的习惯。并要严格要求自己，持之以恒。最后，要贯彻国家政策，方针，实事求是的路线，脚踏实地地工作，勤勤恳恳地为人民服务。

参考文献

[1]洪芳宾.行政管理[M].中國人事出版社出版，1997，167.

[2]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：北京人民大学出版社，2005，65.

[3]王乐夫，许文惠.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，1999，183.

[4]怀特.行政学概论[M].上海：上海商务印书馆，1947，230.

[5]洛克著.政府论[M].商务印书馆，1982（08）：243.

[6]刘树信.行政权力监督与提高行政效率[N].国家行政学院学报，2000，2.