广东省构建农民增收长效机制的政策研究

广东省农村财政研究会调研组

千方百计增加农民收入是中国当前经济工作的重点之一。近年来，广东省委、省政府把建立农民增收的长效机制作为确保农民收入持续稳定增长的关键，并对建立这种长效机制提出具体办法和要求，走出了一条促进农民增收的新路子。然而，在促进农民增收的发展过程中也遇到了一些问题。如何通过有效的公共财政政策来改善农民的生产、生活的外部环境条件，促进农业生产和增加农民利益，是当前广东省“三农”工作的重要课题。本文以促进广东省农民增收为根本出发点，通过分析，找出广东省财政支持农民增收的关键环节和投入方式，构建财政投入促进农民增收长效机制。

一、广东省农民收入构成及增收的主要问题

（一）农民收入构成。按照“覆盖全省、山区与非山区（平原、丘陵地区）结合、东西两翼和粤北为主”的原则，广东省农村财政研究会从全省121个县（市、区）中选取20个具有代表性的县作为调查样本县；然后再按照村组所处的位置，从20个县中选择具有代表性的50个村、300户农户作为调查样本户，对广东不同地区进行家庭基本情况、家庭经营收入、工资性收入、其他收入及农民生产和生活支出情况等进行问卷调查。共发放问卷350份，回收调查问卷316户，实际有效问卷256份。

调查结果显示，广东省农民纯收入按照收入来源不同，具体可以分为三个组成部分：家庭经营性收入（农业经营收入和非农业经营收入）、工资性收入、其他收入（租赁、股份等）。从收入来源看，广东省农民纯收入的构成如下：

1.家庭经营收入仍然是农民收入的主要部分，但其比重日趋下降。家庭经营二、三产业收入在农民家庭经营收入中的作用越来越大，而家庭农业经营收入所占比重逐年下降。

2.工资性收入比重呈不断增长的趋势。与家庭经营收入不断下降的趋势相反，劳动报酬收入从1985年开始逐步上升。农民人均纯收入构成中，工资性收入比重呈不断增长的趋势。

3.其他收入的比重较低，对农民收入增长的贡献较小。转移性收入和财产性收入，虽然略有波动变化，但从整体而言仍然处于稳定增长的趋势。由于其占农民纯收入的比重较低，对农民收入增长的贡献较小，无法成为农民收入的主要组成部分，只能是一种重要的补充形式。

（二）存在的问题。根据调查分析和模型分析，广东省各类型农户（传统农户、专业种植户与养殖户、经营与服务型农户、半工半农型农户、非农户）在增收过程中有以下问题。

1.农民增收渠道不畅通，增收优势不明显。近年来，随着市场竞争的日益加剧，农民不能及时准确地以市场为导向，调整农业结构和农产品结构，造成赚钱和短缺的农产品越来越少，出现了农产品一年涨、两年跌、三年四年全灭绝的现象，这主要体现在专业种植户与养殖户经营（农民增收主力军）过程中不能很好应对市场行情，出现经营不稳定导致增收困难。同时，由于农业是弱势产业，农民是弱势劳动者，农民收入的增减很大程度上受制于自然条件以及国内外市场大环境，广东省农业在国际竞争中又缺少比较优势，导致农民收入增长优势体现不出来。

2.农民增收来源呈现多元化。 各地又陆续出现了农民工“大军”（主要是不发达东西两翼和粤北地区），这种劳动力转移也带动了农民工资性收入的增加，农民收入增长发展靠多种经营及农村劳动力转移增收这一阶段，农民收入来源不断趋向多元化。

3.农民收入基础不牢，带有一定偶然性。随着农业结构调整，农业产业化的兴起，以及国家财政支农力度的不断加大，农民增收来源多元化呈现产业性、产品性特征，由过去主要从农业特别是种植业获取收入转向主要依靠多种经营和第二、三产业增收，逐步改变了增收手段单一、增收途径狭窄的局面。但现阶段，农业生产规模过小、农资等农产品成本居高不下、农业生产经营水平较低等问题得不到合理解决，都会导致农业增产不一定增收。

二、影响广东省农民增收的主要因素

根据以上的分析，可以看出影响广东省农民增收主要因素包括：农业产业化及流通体系、融资渠道、农村科技水平、农民素质、生产支出、农业基础条件等。

（一）农业产业化及流通体系需进一步完善。近年来，随着各地对农业优惠政策的不断出台和有效措施的扶持，广东省现代农业产业化发展进程加快，全省各地现代农业产业逐步形成以“三高”业为主体的支柱产业，其中包括粮、果、菜、畜、禽和优质水产品；形成区域化、规模化、产业化、专业化的生产格局；培育了具有地方特色和资源优势的支柱产业，农业产业化发展加快。2009年初，全省有农业产业化经营组织9218个；农业龙头企业1812家，带动农户345万户，占全省农户总数的30%。但随着社会经济的快速发展，广东省作为改革开放的最前沿，所面临的环境、资源等问题也越来越严重，而广东省农业产业化生产大多还停留在对农产品进行简单处理、加工包装等方面，高科技含量的名优农产品和大型综合性农业产业化龙头企业数量较少，适应市场需求的精深加工的名优农产品还不多，完善的市场销售网络和农业生产与市场保障机制还不完善，导致农产品抵御市场风险的能力较弱，农产品市场销售不畅，农业经济发展不稳定，进而影响农民收入的增加。

（二）融资渠道较少，资金投入不足。广东省出台系列政策措施，不断加大对农业的扶持。从1989年起至今，广东省通过农业综合开发、基本农田整治、农业现代化示范区建设、种粮补贴、农机补贴、畜牧养殖补贴等多种方式加大对农业基础设施和农业产业的投入，取得了显著成效。以补贴为例，2008年全省粮食补贴范围调整到全体种粮农户，实行“种多少补多少”，种粮农民农资综合直补每亩补贴43元；农机购置补贴投入增加，全省农业县农机购置补贴推广至92个，农业机械购置补贴产品扩大到了8大类、26个品种、426个机具型号。这些措施有力地促进了各区域农业产业的发展，推动了现代农业的发展，增加了农民收入。农业投资主体是政府，由于农业投资风险大、投资报酬率低，资本的趋利性使农业资金来源渠道较窄，而且资金还从农业领域流向了第二、三产业，致使农业所需资金无法得到保障。

（三）科技水平滞后，劳动力素质较低。无论是企业，还是农户，农业的主要劳动者仍然是农民，未来现代农业发展的生力军仍然是以农民为主。目前，从农民自身来看，农村劳动力整体素质偏低，这也成为影响农民增收的关键因素之一。从调查发现，影响农民增收的因素在于：一是文化水平低。广东省农村劳动力中，初中或以下文化程度占80.3%，其中文盲半文盲占3.7%，小学文化程度占23.1%，初中文化程度占53.5%；二是科技综合素质差。全省未受过专业培训的农村劳动力占83.3%，很多贫困户对科技知识知之甚少，也不重视。这已成为制约农民收入增加的主要因素。三是心理素质差，自强意识不强。由于自身文化水平低，缺少农业技术或技术水平不高，致使心理负担过重，承受能力较差，对从事农业失去信心。

（四）农业基础设施薄弱，难以满足发展需求。近年来广东省投入了巨大的资金，重点建设了一大批农业基础设施项目，但是农业基础设施抗灾能力不强的局面并没有根本改观，如近年的大涝大旱就给全省农业生产带来不小的影响。农田基础设施、装备手段、农业科技创新和推广体系等离现代农业发展的要求还有较大差距。上述问题不解决或解决得不好，就难以调动农民的生产积极性，进而影响农民的增产增收，影响城乡协调发展的实现。

（五）支出增加加快，家庭负担过重。2004年以来，受煤炭等原材料价格不断上涨的影响，以化肥为主的各项农资价格呈上升态势，进入2008年以后，农资价格特别是化肥价格更是一涨再涨。2010年全省农业生产资料价格上涨14.5%，其中涨幅最大的是化肥、饲料和农业生产服务三大类。此外，农用机油、农用手工工具、种子等其他农资都有不同程度上涨，增加了农业生产成本，在一定程度上抵消了各项支农惠农政策和农产品价格上涨给农民带来的好处，加大了农民增收的难度。同时，部分农民家庭教育医疗的支出又远远超过在农业生产中的支出，教育费用成为农民家庭的沉重负担，同时也明显影响了对农业的投入。

三、财政支持农民增收的政策建议

（一）财政投入定位。主要投入三个方面：一是农村公共产品。农村公共产品包括农村基础设施、农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障。二是农村市场体系建设投入。包括农业产业化体系建设和农村经济社会化服务体系建设等。三是引导农业产业发展投入。针对广东省发展现代农业的方向，公共财政引导农业发展投入主要应集中在两个方面：（1）引导传统农业向现代农业升级。包括培育区域主导产业，促进产业格局改变，引导新品种使用和种植、养殖技术改进，实施农业标准化建设，对农户进行远程教育和技术培训等各项投入。（2）引导金融资金为农业发展服务。通过项目申请的方式，对地区发展比较紧迫的农业项目实施贷款贴息。支持农民专业合作组织建设，改变金融机构直接为分散农户服务的局面，同时为农户发展农业项目提供一个承担载体，使得公共财政帮助农户发展项目成为可能。

根据上述目标和方向，现阶段广东省公共财政向农村倾斜投入的重点领域为以下几个方面：一是维持农村社会稳定发展。具体包括保证农村社会管理机构健全、加强农村公益性社会事业建设、增加扶贫支持和增加重大灾害支出等。二是支持县域农业特色经济。优化经济强县，以调整和优化经济结构为主，积极实施龙头企业战略，引导各类生产要素向优势产业、优质企业集中，运用高新技术改造提升传统农业。通过龙头企业的做大做强，辐射带动周围各县。建设中等发展水平县，着力培育壮大一批具有比较优势和鲜明特色的骨干支柱产业，把这些县潜在的资源优势和劳动力优势转化为现实生产力。省财政对山区县、贫困县扶持重点应从扶贫款划拨为主逐步转为项目建设为主，同时加大县域之间领导干部的流动，增强自主发展能力。三是培育农业产业化组织。直接支持农业产业化组织发展，包括现有农业财政支出中的农业产业化资金、社会化服务体系建设资金等。支持农业产业化结构调整，包括现有的农业结构调整资金、优质粮生产示范基地建设、优质农产品示范基地、菜篮子工程等财政支出。为产业化发展培育良好的社会服务体系，建设农产品质量监测体系、农产品市场信息体系等，包括现有农业财政支出中的各种农业信息网络和交易市场建设等财政支出。四是农业科技推广体系建设。加大推广经费投入，财政部门要保证区域推广站人员的工资福利与其他事业单位趋同，对于必需的办公费、培训费、设备更新费要足额拨付。另外，应通过立法手段，保证财政每年投放到农技推广的经费逐年提高。大力支持多元化的农技推广组织发展，组织各方面的力量参与推广，面向市场，直接为农民服务，政府要在政策上给予扶持。五是农业产业园区建设。支持园区内基础设施建设，培育园区内主导产业，支持园区社会服务体系建设。

（二）财政投入资金管理。

1.以程序化、规范化促进资金投入决策机制优化。一是建立财政资金投入决策专家论证机制。专家论证主要包括两个方面：财政支农资金投入规模和结构，由专家对全省农村和农业发展需要的财政资金进行测算，形成结论，作为财政厅和农口主管部门的决策依据；财政预算结果的合理性的专家论证，每年的财政支农预算报告在提交人大审核前，必须由专家团对其合理性进行论证。二是强化省级部门预算制度。继续完善部门预算基础信息库，为编制预算提供基础信息。省级部门要继续推行并完善跨年度项目预算滚动管理，加强专项资金管理，专项资金要尽可能在年初就做出分配计划，提高年初预算到位率。

2.创新资金投入方式促进资金投入机制优化。一是直接投入机制。对于关系全省农业和农村发展的公益性、基础性项目建设，省财政可以采用直接投入方式，保证这些项目顺利实施。二是财政补贴机制。财政资金补贴是公共财政体制下政府用来扶持农业的一种重要形式，财政部门通过一定的财政资金，对价格损失，贷款利息等给予适当补贴，可起到“四两拨千斤”的作用。三是以奖代拨机制。财政部门通过投入小部分奖励资金，用于鼓励各乡镇及广大农户发挥自身潜力，自筹资金或农户投工投劳，改善农业生产条件，促进农业和农村经济发展。四是激励加帮扶机制。针对当前县（市、区）财政对农村和农业投入积极性不高的现状，广东省财政应该采用激励的方式鼓励县（市、区）财政向农村倾斜投入。为了缓解县、镇（乡）财政困难，缩小区域间财力差距，广东省财政应该对财政困难县进行支农财政资金帮扶政策。

3.以集中有序科学投入促进资金管理机制优化。一是建立相对集中的资金管理模式。集中资金，充分发挥资金投放的规模效益，搞好重点项目建设，克服资金投放分散，项目建设标准低、效益差的弊端。扶贫、水利建设、农业综合开发等重点专项资金的投放使用要与各地经济结构调整、生态环境治理和经济发展环境的进一步改善有机结合起来，争取做到立项一个，实施一个，见效一个，把公共财政支农资金管好、用好，充分发挥其作用。二是强化项目管理。通过项目前期研究（请中介咨询机构来完成）、申请、立项、审核、审批、监督实施、决算、项目后评价（请中介咨询机构来完成）等项目管理程序，对扶持资金实施有效管理。三是推进招投标和政府采购制度。采取市场化运作方式，对于以物资、服务等方式支持的项目，要推行政府采购，以节约资金、增强透明度、提高效率。

4.完善全方位评价体系促进绩效评价机制优化。一是引入财政资金投入总量和结构评价机制。包括针对省级农口主管部门的农村投入总量和结构的绩效评价、针对财政厅的支农资金的总量和结构的绩效评价等两个方面。二是建立并完善项目绩效评价制度。研究制定绩效评价相关配套工作规范和管理办法，逐步建立科学的财政支出绩效评价指标体系，对绩效评价的标准进行总体规划设计。三是实施垂直跟踪监督机制。在坚持目前正在实施的正向追查方法的前提下，尝试采用逆向追查的方法。即在掌握一定材料、线索基础上，采取直接对点办法，监督财政资金落实情况及安全性、合规性。通过科学抽样、查调结合，顺逆并用等方法的综合应用，从资金流向和程序两个方面垂直跟踪监督财政资金，对管理和效能情况进行科学论证，以确保监督检查结论更具科学性和代表性，为健全制度、规范管理、提升整体监督检查效能提供更好的制度保障。四是探索建立项目绩效预算机制。在财政支出项目申报环节强化预算绩效观念，部门单位申报项目必须提交可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。在已经开展的项目绩效评价的基础上，通过进一步完善部门预算，向部门绩效评价过渡，结合农业部门实际，探索引入计划-项目-预算系统，根据部门的发展规划制定年度工作计划，并按项目细化为绩效目标，作为年度部门预算的依据，年度终了后对部门的预算执行情况进行绩效评价，并按照评价结果调整下一年度的部门预算。

四、构建广东省农民增收长效机制的建议

根据影响广东省农民增收最主要因素，建议在农业产业推进、土地流转、财政税收、金融信贷、社会保障及劳动力培训等方面，采取更加具体的措施，切实加以解决，以此建立广东省农民增收长效机制。

（一）加强农业产业推进，完善农产品流通体系建设。一是发展龙头企业，提升农业产业化经营水平。积极推进农业产业化经营，大力培育营销型龙头企业、加工型龙头企业、科技示范型龙头企业，形成多层次、多功能、有特色的农业龙头企业群体，推动企业与农户形成“利益共享、风险共担”的经营机制。二是大力发展农产品营销网络，努力扩大农产品营销规模。发展农村终端农产品营销网络，以各类专业合作社、协会、农产品基地为载体，对农产品经营网络进行改造，形成上联市场、下连农户的经营网络体系，为农产品进城提供通道。鼓励发展“农超对接”，其模式包括超市直接和农民对接、超市加基地加农户、零售商直接与合作社对接、超市和农村龙头企业合作联结农户。“农超对接”可提高农产品物流配送的现代化水平，加快农产品从生产到消费的转移速度，可以在空间转移过程中缩短时间、减少浪费、提高效率。“农超对接”不仅农民增收，消费者得实惠，超市也受益，可实现三方共赢。

（二）适当调整财政税收政策。一是增加财政对涉农行业的投入。结合税制改革，清费立税，将大量的预算外资金纳入规范的预算管理，以大大提高财政的财力。调整财政支出结构，将与市场经济要求相悖、计划色彩浓厚的支出以及不合理的支出削减，以保证财政有限的财力投向农业。结合政策性投融资的开展，将其他行业的更适于应用政策性有偿信贷资金的部分领域更多地进行信贷资金投入，而将“节省”的财政资金用于农业。二是调整财政支农投入的使用方向。应重点投入以下领域：第一，农业基础设施建设。加大对中低产田改造、农田水利设施建设、农业产后基础设施建设等的投入。第二，农业科技进步。应加大对涉农科学研究和技术推广的投入，增加科技开发经费，提高涉农科技人员的待遇。第三，生态保护。加大对生态农业、农业科技园建设的资金支持。

（三）积极创新金融信贷模式，加强融资渠道建设。强化信贷资金的投入。构建合理的农村金融服务体系，建立包括政策性银行、商业银行、信用社、民间金融及保险公司在内的农村金融体系。科学定位农村金融机构的职能，赋予农业发展银行支农扶贫、农业综合开发等政策性职责，农业银行重点支持农业产业化经营、农村水利、电力等基础设施和小城镇建设，强化农村信用社“三农”服务功能，建立农村信用社存款保险机制，完善农村保险体系，提高农业经济的抗灾和补偿能力。赋予县级金融机构发放贷款的权限，更好地支持县域经济发展和新农村建设。

（四）积极发展农村职业技能培训。粤东、粤西、粤北区域应围绕当地的特色农业和支柱产业，以农业科技和经营管理为重点，对农村青年开展示范性培训；在抓好劳动力转移培训的“阳光工程”的同时，充分利用各种职业技术院校对中青年农民进行农业技术培训。另外，还应构建多元化的农业科技推广模式。如在农村设立函授站，建立农函大办学模式，以促进产学研的结合，及时有效传播农业先进实用技术，帮助农民致富。可以组建农业科技特派小组，建立科技特派员制度，从农业、牧业、科技等部门抽调科技人员组成特派小组进驻农村，推广农业新品种和新科技，转变农民的思想和耕作方式，促进农业增效和农民增收。

（五）完善保障体系建设，切实降低生产支出水平。近年来化肥、饲料等农资价格上涨过快，致使农业生产成本上升，因此，迫切需要建立一套科学的补贴长效机制，以确保农民收入不因农资价格上涨而下降，保护农民生产积极性。建议政府部门强化对农民的末端补贴力度，农资综合补贴资金实行动态调整，补贴规模只增不减，根据农资价格上涨幅度提高补贴标准，减轻因农资价格上涨对农民收入增加的影响。对农资生产部门实行税收优惠政策，增强农资生产能力和新技术开发，从而降低农资价格，使农民得到真正的实惠。

责任编辑：宗宇翔