农业农村体制机制创新的重点领域

张红宇

近年来，农业农村发展形势良好，既得益于强农惠农富农政策力度不断加大，更得益于中央不断推进农业农村体制机制创新，理顺农业生产关系，进一步解放和发展生产力。特别是今年的中央一号文件涵盖农产品供给保障机制、农业支持保护制度、农业生产经营体制、农业社会化服务新机制、农村集体产权制度、农村公共服务等方面。当前和今后一个时期，推进体制机制创新仍将是农业农村工作的重点任务。我国区域之间资源禀赋、发展水平不同，现代农业发展呈现多元化模式，创新农业农村体制机制在不同区域有不同的需求和侧重点。从发展现代农业的基本要素来看，创新体制机制要重点关注土地、组织化、社会化服务、金融保险等四个方面。

（一）农地使用制度创新。进一步推动农业农村发展，必须不断健全完善农村土地制度，以优化土地资源配置、维护农民土地权益、提高土地产出效率。下一步农地制度创新的目标应该是赋予农民土地财产权，充分释放土地制度在解放和发展农村社会生产力方面的巨大潜力。一是建立“两权分离”的农地制度。实行承包权和经营权两权分离，既有利于稳定承包权，使农民获得稳定的土地资本收益，也有利于流转经营权，实现土地资源优化配置。二是鼓励农地经营权流转。推进农地经营权流转，能应对务农劳动力不足、土地粗放经营甚至撂荒的问题，也能扩大土地经营规模，提高农民劳动生产率。三是扶持土地适度规模经营。农业规模经营有利于推广先进科技，降低生产成本，抵御市场风险，提高生产效益，确保粮食安全，符合我国现代农业发展的方向和要求。

（二）组织制度创新。当前，新型农业经营主体呈现多元化趋势，有效促进了农业经营方式的转变，显著提高了农业资源要素配置效率、产出效率和规模收益。下一步，要重点抓好对新型经营主体的政策扶持。一是将新增农业补贴向规模经营主体倾斜。在农村空心化、农民老龄化、农业兼业化不断发展的背景下，规模经营主体必将成为未来农业生产的中坚力量。今后新增农业补贴应向规模经营主体倾斜，集中利用财政资金，避免“撒胡椒面”。二是加大对农民专业合作社的资金支持。加快合作社发展速度，建立引导生产要素向合作社流动的机制，加大资金支持，利用资金集聚带动人才、技术等要素集聚。三是合理引导工商资本经营农业。随着务农劳动力日益减少，工商资本经营农业，从事农业生产，可以减少土地撂荒、保障农产品有效供给。对于工商资本进入农业带来的弊病，通过完善制度、加强监管加以解决。

（三）农业社会化服务供给制度创新。农业社会化服务是现代农业产业体系的重要组成部分，现阶段，务农劳动力短缺、规模经营比重提高、新型经营主体对农业服务的需求持续增长，为农业社会化服务提供了广阔发展空间。一是健全农业社会化服务体系。大力发展社会化服务组织，形成多元化、多层次的服务体系，不断完善公益性服务机构管理体制，培育壮大经营性服务机构，通过社会化服务来完成农业生产的关键环节。二是突出社会化服务重点领域。发展社会化服务不能面面俱到、平均用力，突出当前关系农业生产和农民收入的关键领域，集中有限资源重点加以支持；充分发挥公益性和经营性组织的互补作用，公益性组织重点解决基础性、普惠性服务，经营性组织重点解决针对性、多样性、特色性服务。

（四）创新农村金融保险制度。一是加大对农村金融机构考核力度。农村商业银行、村镇银行等都属于商业性金融，在股东利益最大化原则驱使下，对工业和城镇贷款的偏好要高于对农业贷款的偏好，对大中型龙头企业贷款的偏好要高于对普通农户贷款的偏好。解决这个问题，一要发展合作金融，培育具有内在支农动力的金融机构。引导农民专业合作社规范开展信用合作，控制好风险；明确农村资金互助组织的运行原则，以此约束和规范资金互助行为，促使其健康运行。二要以硬性约束为主、政策扶持为辅，强化商业性金融机构支农倾向。以硬性约束为主，对定位于服务农村的金融机构明确提出支农指标，作为监管考核的重要内容。二是探索开展农村产权抵押贷款。新型经营主体资金需求量大，通过小额贷款或联保贷款往往难以解决问题，需要依靠抵押贷款。在做好明晰产权、评估价值、交易产权及拍卖变现四个环节的基础上，不少地方已开始尝试放宽抵押担保范围，将农村产权抵押范围扩大到农业机械设备、多年生经济作物、农产品等。三是对地方特色农产品保险给予保费补贴。为支持新型经营主体扩大生产规模，鼓励地方发展特色农业保险，支持有条件的省份针对当地规模较大或符合政策扶持方向的农业产业，发展农业保险并给予保费补贴。

（作者单位：农业部产业政策与法规司）

责任编辑：宗宇翔