积极推进财政职能转变 促进农业持续健康发展

卢贵敏

一、切实加强科学管理，确保财政支农工作再创新佳绩

全面贯彻落实党的十八大、中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的要求，立足于保障粮食和重要农产品有效供给、市场稳定，着力于推动农业发展方式转变，在不断加大支农投入力度的同时，完善政策，突出重点，推动体制机制改革，提高支农工作成效，促进城乡一体化发展。下一阶段财政支农工作的重点，要开展好以下几方面工作：

（一）支持新型农业生产经营主体发展，促进现代农业组织创新。十八大明确提出，要“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。下一步，要积极促进农业经营体制机制改革创新，促进生产关系更好地适应农业生产力的发展。一是大力支持合作组织发展。目前合作组织发展，整体上仍面临着规模小、资产少、能力弱、管理不够规范等问题。近年来，一些地方探索将支农项目交给符合条件的合作组织来实施，把项目资产移交合作组织、推动建立资产管护机制等做法，取得了一定的效果。下一步，应进一步推广有效做法，并在实践中不断总结完善，同时因地制宜，进一步研究其他扶持合作组织发展的政策措施。二是大力支持健全农业生产社会化服务体系。一些地方农机合作社、农技推广中心、农资服务公司等社会化服务组织发展迅速，为农业生产提供了专业化、标准化、全程化的“保姆式”或“套餐式”服务，进一步提高了劳动生产率，使得农业生产关系更加适应生产力发展的需要。但是，无论从服务范围、服务类型，还是从服务内容、服务质量看，农业生产社会化服务水平还比较低，需要加快发展，特别是以统防统治为主要内容的农业生产专业化服务队伍建设、动植物疫病防控、农产品质量监管等，亟需进一步健全和完善。下一步，中央财政将在部分地区支持开展新型农业生产社会化服务体系建设试点。安排补助奖励资金，选择社会化服务体系发展较为健全、农民组织化程度和规模化经营水平较高的粮食主产省，支持开展农业生产技术与服务全程社会化试点示范。

（二）完善现代农业支持政策，促进粮食和大宗农产品生产。要加快完善政策，促进现代农业生产健康发展，努力保障粮食等主要农产品有效供给。一是以加强农田水利建设为基础，大力推进高标准农田建设。建设旱涝保收高标准农田，是确保粮食安全的重要屏障。下一步，要进一步整合资金支持高标准农田建设，研究支持西北、华北和东北地区规模化发展高效节水灌溉的政策措施。

二是积极支持主产区农业产业化发展，促进农民增收。农业产业化对于促进农民持续增收、促进农业现代化进程意义重大。下一步，要用足用好现有的支持主产区农业产业化发展的政策措施，进一步创新支持主产区农业产业化经营机制。继续加大对主产区的现代农业生产发展资金投入力度，促进地方优势特色主导产业发展。大力支持发展农产品加工，创新流通方式，不断拓展产业链条，促进农民持续增收。支持主产区农民专业合作组织增强联结、组织和服务功能，引导产业化经营主体带动农民发展现代农业、带动农民持续增收。大力发展龙头企业联结农民专业合作社、带动农户的组织模式，与农户建立紧密的利益联结机制。

三是支持种业做大做强。种子是生命之源，是农业之本。支持种业做大做强，是保障粮食等主要农产品供给的重要基础。2011年，国务院专门下发了推进现代农作物种业发展的意见，2012年中央1号文件对支持种业做大做强又作了专门强调，充分体现了中央对发展现代种业的重视。要继续将支持种业发展这篇文章做实、做大、做好。今年3月28日，由财政部、中国农业发展银行和中国中化集团联合出资设立的现代种业发展基金正式宣告成立。下一步，要运用好种业基金政策，坚持以国家投入为引导，带动种业龙头企业及相关金融机构等其他社会资本投入种业领域，建立政府引导与市场机制相衔接的多元化种业投入平台，为促进种业发展增添更多活力。

四是充分调动地方政府重农抓粮和农民务农种粮两个积极性。提高粮食综合生产能力，关键要进一步调动地方政府“重农抓粮”、农民“务农种粮”的“两个积极性”。下一步，要研究完善相关支持政策，提高政策的针对性。比如，进一步完善转移支付制度，加大对粮食主产区的奖励力度。综合考虑财力、农民物化生产成本等因素，进一步提高财政补贴水平。合理运用价格政策以及最低收购价政策，促进规模经营，稳定和提高种粮农民的积极性。

（三）完善林业扶持政策，促进生态文明建设。要抓紧完善财政支持林业发展的各项政策措施，着力解决一些长期困扰林业、林区改革发展的难点、焦点问题。比如，进一步完善森林生态效益补偿政策和林业补贴政策，进一步扩大造林补贴试点规模，探索开展沙化土地封禁保护区建设试点，促进人与自然和谐共处。

（四）完善财政支持连片特困地区扶贫开发政策。要进一步加大财政支持扶贫开发工作力度。一是牢固树立综合扶贫的理念，不断完善针对贫困地区、贫困人口的综合扶持政策。加强与扶贫开发相关的各项财政政策间的协调配合，充分发挥财政政策的综合扶贫效应。二是运用好专项扶贫政策。进一步突出财政专项扶贫资金使用重点，着力增强贫困地区和贫困人口自我发展能力。三是进一步创新财政扶贫机制。筹备设立贫困地区产业发展基金，探索建立以财政资金为引导、带动社会资本投入、通过市场化机制扶持连片特困地区产业发展的新机制。

（五）深入推进涉农资金整合统筹。推动涉农资金整合统筹是财政支农重点工作之一，近年来取得了明显的阶段性成效。但是，由于管理体制等因素的制约，资金整合仍面临许多困难和挑战。下一步，要加强探索和创新，建立健全涉农资金有效使用、科学管理的长效机制。首先，要从理论上研究整合，进一步明确整合的内涵、口径、目标和任务。其次，要从预算编制、执行环节进行整合，逐步合并一些专项和科目，减少专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模。第三，中央层面要带头推进整合统筹。目前，财政部门内部建立了联席会议制度，下一步进一步完善制度，改进审批和管理模式，为地方整合创造条件。第四，地方也要在推动整合统筹方面下更大的功夫。今后一个时期，涉农资金整合统筹的主战场仍然是地方，省级财政和相关部门要切实加大整合力度。在布置年度专项工作时，要在管理制度和政策框架内，加强相关专项的衔接和配合，以规划为基础，以效益为目标，集中资金投向，扩大资金投入规模，提高项目建设效果和资金使用效益。在中央推动资金项目审批权限下放的基础上，省级也要根据实际情况进一步推动审批权限下放，赋予市、县确定项目的自主权，便于市、县层面根据农业农村发展需要，统一规划项目，统筹安排资金。

（六）加强支农资金管理。这些年来，财政支农资金管理力度不断增强，管理水平不断提高，成效很明显。但在近年审计检查以及我们调研时都发现了一些问题。对此，我们要高度重视，切实加强支农项目的组织实施、预算执行、监督检查、绩效评价等各环节的管理工作。当前着重要研究审批权限下放后的管理问题，比如，中央和地方财政的管理责任如何划分、如何落实，管理模式如何完善，管理手段如何改进等。积极推进财政支农资金的绩效管理工作，将绩效观念和绩效要求，渗透到预算编制、预算执行、预算监督、结果评价等各个环节，充分发挥部门和预算单位的积极性、主动性和创造性，共同推进预算绩效管理。同时，要加强支农资金管理制度建设，规范资金项目管理程序，加大监督检查力度，充分利用先进的信息技术和现代化的管理手段，不断提高支农资金科学化、规范化、信息化管理水平。

（七）加强财政支农干部队伍建设。当前，在干部队伍建设工作中，要把学习贯彻新党章摆在更加突出重要的位置，真正做到“内化于心、外化于行”。在实际工作中，努力做到“四个更加”：一是更加注重学习。既要重视学习，又要善于学习，合理安排学习时间，有针对性地选择学习内容，经常性地总结学习成果。学习贵在坚持、重在运用，要把学习与工作结合起来，科学运用学习成果指导实践工作。二是更加注重调研。调研是谋事之基、干事之需、成事之道，对财政支农工作尤为重要。我们要切实深入基层开展调查研究，真正了解农情民意，听取基层意见建议，真实地反映到政策建议中去。三是更加注重创新。要在实际工作中解放思想、大胆创新、勇于实践、敢闯敢试。更加注重尊重农民的创新精神，更加注重总结和挖掘基层的经验，不断完善财政支农的新思路。四是更加注重作风建设。要精益求精，注重细节，积极查找不足，研究改进工作的具体措施；要进一步增强主动服务意识，主动为农民服务、主动为部门服务；要把反腐倡廉工作摆在更加突出的位置，进一步加强制度建设，逐步形成拒腐防变的长效机制，时刻做到为民、务实、清廉。

二、积极转变职能，推动财政支农体制改革取得新突破

农业农村发展的需求是多元的，财政支农政策不可能解决所有问题。近年来，中央“三农”投入力度逐年加大，资金种类越来越多，专项转移支付数量也越来越大，对促进农业农村经济发展、农民持续增收发挥了积极作用。但其中有些支农政策缺乏顶层设计和整体规划，对于政策目标、支持方式方法、运行机制等深入研究不够。下一步，我们要进一步认真研究明确政府的主要职责，突出重点，有所为有所不为。在充分发挥市场机制的大前提下，加强对财政支农政策的顶层设计和通盘考虑。

（一）加快转变政府职能，推进农业农村改革。

过去的10年，在党中央、国务院正确领导下，初步探索出了一条中国特色农业现代化道路。但农业基础薄弱、农村发展滞后、城乡差距较大局面仍未根本改变，“四化同步”中农业现代化依然是一块短板。3月18日李克强总理在国务院第一次常务会议上，要求把转变政府职能作为新一届国务院工作开局的关键。3月26日汪洋副总理在全国春季农业生产工作会议上也提出，当前我国正在推进人类历史上最大规模的城镇化，在经济社会深刻转型、农业农村急剧变化新形势下，“三农”领域需要应对的突出矛盾和问题是绕不开、躲不过的，必须以更大的政治勇气和智慧推进农村改革，继续释放农业农村改革红利。

财政部门更是要加快转变职能、加快推进改革。需要认真思考和研究应该做什么、不应该做什么，重点是厘清政府与市场、农民、农村社会组织的权责界限，把政府不该管的彻底放出去，更好地发挥市场的作用，有效运用价格、补贴、收储等经济手段，调动地方政府和农民积极性。尤其要进一步理顺中央地方之间的关系，形成分工配合、相互协作的机制，提高行政效能。下一步推进农业农村改革，要注意以下几个方面：

一是要处理好中央与地方的关系，切实发挥中央地方两个积极性。长期以来，财政支农的事权模糊。有的政策，是中央代替地方决策，出现了“出力不讨好”的现象。有的政策，将本应由地方政府承担或中央地方共同承担的事务，由中央政府承担了主要的职责，对地方政府的投入形成了“挤出”效应。建立中央与地方财力与事权相匹配的财政体制，是当前及今后一个时期，财政体制改革的一项重要内容。做好这项改革的关键，是对事权进行合理划分。中央财政不能事无巨细、大包大揽，应重点支持提供具有基础性、公共性、全局性的产品和服务，比如保障粮食安全、农产品质量安全、生态建设等关系国计民生的事务。对于具有区域特性的产品和服务，应以地方支持为主。比如，选择一些重大支农事务或项目，探索建立责任明确的分级管理机制，为进一步合理划分中央和地方政府支农事权，摸索经验，打好基础。

二是要处理好政府与市场的关系，注重发挥市场调节的基础作用。在现行的财政支农政策中，有的政策具有较强的行政推动色彩，超出了市场经济体制下政府的职能，政府承担了本应该由市场主体承担的事务。因此，各级财政部门应该进一步增强市场的理念，既要充分认识农业基础地位和弱质特性，又要充分发挥市场机制的基础性作用，对市场可以发挥调节作用的，财政要尽快地退出或尽量少干。进一步强化财政政策的引导功能和杠杆作用，更多地运用市场和价格手段，撬动更多的社会资本、金融资本投入“三农”。比如，政府重点支持粮棉油糖等主要农产品生产，对于生猪、蔬菜等产业，侧重于提供信息、技术、质量安全监管等服务，避免过度干预。同时，积极采取“贷款贴息”、“先建后补”、“以奖代补”、“民办公助”、“税收调节”的手段，创新财政资金使用方式。

三是要处理好政府与社会的关系，从花钱安排项目向花钱建机制转变。当前，我们的一些财政支农资金侧重于花钱安排项目，政策手段和实施方式比较单一，对政策实施效果也缺乏全面客观评估。结果往往是钱花了，人养了，事情没有办好，还造成涉农补贴种类多、程序繁琐、投入分散等各种问题。下一步，各级财政部门要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导农民合作组织、专业服务公司和技术协会等新型经营主体参与农业公共服务，从花钱安排项目积极向花钱买机制、花钱建机制转变，让机制发挥作用，增强农业农村经济发展的内生动力。

（二）把握好改革的方向和原则，推动农业可持续发展。

按照中央领导的指示精神，目前财政部门也在对支农政策进行梳理和研究，下一步财政支农政策改革的核心要按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”要求，主要考虑以下方面：

一是要立足当前，坚决守住粮食等主要农产品供给安全这个“底线”。习近平总书记在去年底的中央经济工作会议上强调，我国有13亿人口，如果粮食出了问题，谁也救不了我们，只有把饭碗牢牢端在自己手中才能保持社会大局稳定。汪洋副总理也指出，“保持粮食和重要农产品供求平衡，是一项长期艰巨的任务，任何时候都不能有丝毫松懈”。我们要清醒看到，尽管粮食生产取得了“九连增”，但农产品供求呈现出“总量基本平衡、结构性紧缺”态势，部分品种需要进口弥补缺口。从需求看，随着我国经济社会全面发展、人口持续增长、居民收入快速增加，未来我国居民消费结构快速升级，对农产品的需求仍将呈刚性增长。从供给看，现在各种农业资源、生态环境承载力已到极限，加上农资、土地、劳动力等要素价格不断上涨，农业增产的难度越来越大。粮食生产能否延续稳定发展势头，对我们是一个重大考验。

二是要着眼长远，推动农业发展方式转变。随着工业化、城镇化进程加快，农民大量进城，农村自身的生产方式、经济结构、群体分层、思想观念都在急剧变化。“谁来种地、如何种地”的问题已经严峻地摆在我们面前。在现有的农业基础设施、科技水平和农民组织化程度条件下，农业综合生产能力已经得到了充分发挥，已出台的农业支持政策开始出现效益递减，在新形势下要稳住农业这个大局，就必须创新农业生产经营体制，特别是要支持培育农业生产经营主体，注重发挥专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型主体优势，提高农业生产的组织化、规模化、社会化、产业化水平。

三是更要考虑到未来，努力保持农业健康可持续发展。一方面，在连续9年增产增收之后，农业发展的各种支撑力量已经绷得很紧，在高基数、高起点上实现生产稳定已属不易，继续增产更为困难，保证粮食供给压力越来越大。另一方面，我国耕地基础地力后劲不足、生物性状差、污染加重等问题越来越普遍，资源枯竭、农业面源污染、水土流失已十分严峻。这就要求我们，今后必须在切实抓好当期农业生产的同时，要更多地关注农业生产的能力建设和可持续发展问题。对我们这样一个农业资源相对稀缺的国家，在继续充分挖掘自身潜力的同时，不能死盯国内有限的资源条件，要放开眼界，利用国内国外两种资源、两个市场，鼓励实施农业“走出去”战略，实现自身有效供给。实践表明适当进口部分农产品是有利于保持国内供求平衡的，是必要的，但是需要把握好农产品贸易的总量和结构，防范外贸依存度过高风险。

同志们，回首过去，十年辉煌成就来之不易。展望未来，任重道远，大有可为。党的十八大确定的“四化同步”和城乡一体化发展的目标已经明确，各级财政部门一定要更加积极做好财政支农各项工作，为全面推动农业农村工作取得新的更大成就。

（作者单位：财政部农业司）

责任编辑：宗宇翔