积极对待稳妥推进农业转移人口市民化

中国农村财政研究会课题组

一、农民进入城镇务工是城镇化和农业现代化相互协调的纽带

党的十八大站在建设中国特色社会主义事业的高度，强调坚持走工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进“四化”同步发展。

农业现代化的建设，其核心和基础是引导农村土地承包经营权有序流向专业大户、家庭农场、农民合作社，创新农业生产经营组织，充分发挥生产经营组织的作用。没有土地的适度集中，就不能实现大规模的机械化，社会化技术服务的效力大打折扣。只有土地适度规模经营，才能提高土地利用率和劳动生产率，增加农民收入，确保国家粮食安全，保障重要农产品的有效供给。

土地承包经营权的流转，得益于农民进入城镇务工。据有关资料显示，截至2012年底，农民工超过2.6亿人，其中到本乡镇以外地方打工的超过1.6亿人，占60%。农民工改变了城镇劳动力明显不足、且日益严重的状况。农民工在艰苦的生活环境下，通过辛勤的劳动，为城镇创造了财富，促进了城镇的繁荣，是城镇的建设者，推动了城镇化的发展。城镇化的发展，集聚产业，集聚人口，推进了农业转移人口市民化。据测算，我国城镇化率每提高一个百分点，会带来1300万的农村人口转移到城镇。大量的农民进入城镇务工，促进了土地适度集中，是推进农业现代化的重要环节。截至2012年底，全国农民承包地的流转面积为2.7亿亩，占农民承包地的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270万家。农民增收实现“九连快”，2012年农村居民人均纯收入为7919元，实际增长10.7%，其增速连续三年超过城镇居民，其中重要的因素是农民的生产经营收入和农民工的工资性收入。农民工功不可没。

二、贯彻“城乡要素平等交换”政策，推进农民进入城镇务工

党的十八大提出要“促进城乡要素平等交换”。2013年中央一号文件明确要“建立城乡要素平等交换机制”。这项政策既是彻底改变我国社会长期以来实行的城乡二元管理体制的重要原则，也是推进农民进入城镇的重要原则。

新中国成立后的几十年，我国实行的是城乡二元管理体制。土地、劳动力、产品等经济要素在城乡之间的交换中，出现严重的不平等，偏离了市场经济的原则。客观地说，这也是无奈之举。因为，新中国成立时，国家是一穷二白，并且长期被西方国家封锁。要进行工业化建设，只能向农业、农村、农民伸手，解决资金的原始积累。“三农”为我国工业化、现代化建设做出了巨大的牺牲和贡献，从而形成“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的状况。

我国的改革开放首先在农村拉开序幕。农村实行的家庭联产承包责任制极大地解放了生产力，释放了农民的生产积极性。较之过去，农业生产有了很大的发展，农民生活有了一定的改善，但城乡二元体制仍然存在。因此，党的十八大提出：加快发展现代农业；坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件；着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

近年来，城乡二元管理体制存在的突出表现是在农民进入城镇务工方面。农民进入城镇务工的最初几年，就业时被限定在狭小的范围内，工资待遇明显低于相同岗位的城镇居民，且往往低于城镇制定的最低工资标准。据农业部的统计资料显示，2009年农民工的人均年收入仅为6143元。如果再往前推几年，农民工的年收入会更少。拖欠农民工工资的现象屡见不鲜，用工单位不给农民工办理社会保险更是家常便饭。直到2011年底，农民工参加城镇养老保险和城镇医疗保险的比重分别为16.4%、18.6%。农民工劳动力的价值未得到公平体现。

农民进入城镇务工，许多人长期居住在不具备基本生活条件的环境下。家庭成员长期不能生活在一起，非常不利于农民工的身心健康，由此还带来许多社会问题。如果说在农民工进入城镇的初期这种情况是不可避免的话，那么，到目前这种情况仍然比较普遍。据2011年统计数据显示，农民工中52%的人由用工单位提供宿舍，包括工棚、简易房等；47%的人住在城中村中；只有1%的人有自有住房。

农民进入城镇务工，其子女的教育问题没有在城镇得到妥善解决。据数据显示，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，使农民工无法安心就业。

针对以上情况，应该按照“城乡要素平等交换”的政策，采取有力措施，努力逐步改善，力求从根本上解决存在的问题，推进农民进入城镇务工。

一是重视农民工的劳动报酬问题。目前，我国劳动力市场已经主要依赖市场的力量，农民进入城镇务工不再受户籍的限制，实现了平等。国家应在宏观上加强对农民工劳动报酬的管理。政府有关部门要根据每个城镇制定的最低工资标准，监管用工单位按规定支付农民工工资、办理社会保险。尽管近期农民工的工资水平已经有了很大的提高，但仍然要继续严格监管，保证同地同工同酬。在经济发展出现波动时，尤其要注意。

二是改善农民工的居住条件，尽快解决农民工的居住问题。从现实情况看，农民工的住房仍然需要用工单位继续帮助安排。城镇政府要尽快解决已就业一定年限的农民工的居住问题，使农民工在自己原本不多的收入中减少房租支出。这是政府应尽的责任，是促进农民进入城镇务工的基本保障。因为过去的几十年里，在城镇化的进程中政府获取了30万亿元左右的土地价差。据2009年国土资源部监测，105个城镇的工业、商业、房地产业用地综合出让价格折合为每亩180万元，农民从每亩被征土地中得到的补偿仅占5%以下。这是土地市场的不平等交易。在今后的土地市场中，必须遵守平等自愿和等价交换的基本原则，保障农民的权益。可喜的是，住建部已明确规定，2013年年底前，全国地级以上城市要明确外来务工人员申请住房保障的条件、程序和轮候规划。希望尽早制定和实施农民工住房的政策，让农民工住进具有基本居住功能的房子。

三是解决农民工子女在城镇接受义务教育的问题刻不容缓。在一定意义上说，教育是关系一个国家未来的大事，同样，也是关系农民工子女成长的大事。2012年，国家财政性教育支出占国民生产总值的4%强（即约2.2万亿元），反映了国家对教育事业的重视和支持。支持农村教育的发展，是教育经费支出的重点之一。安排好农民工子女在城镇的学习，就是解决农村孩子的教育问题。至于如何明确农民工流入地和流出地的教育投入责任，怎样建立中央与省级、流入地和流出地之间的教育分担机制都是技术性问题。技术性问题应该快些解决，使农民工子女在城镇上学的通道畅通。但绝不能因为技术性问题的未决而影响农民工子女入校学习。目前，许多城市已经确定或正在研究异地高考办法。其实，相对农民工子女的义务教育问题，农民工子女异地高考只是一个枝节问题。如果农民工子女在城镇完成了义务教育阶段的学习任务，只要本人愿意，就应该允许其在城镇参加中考、高考。只要大家坚持平等的原则，以平常心对待城镇的高考升学率的小幅降低，农民工子女异地高考的问题就不是问题。

三、准确理解和执行“城乡要素平等交换”政策，推进户籍、社会保障等制度改革，使农民工融入城镇，推动农业现代化建设

户籍管理是我国二元管理体制的典型。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍，一般情况下，“农业户口”不能改变为“非农业户口”。两种户籍有着不同的权益，形成城乡居民的种种不平等：乡村孩子不能到城镇上学；乡村劳动力不能得到城镇的正式工作岗位；乡村妇女生的孩子只能落在“农业户口”等等。这些不平等，说到底是因为当时国家的财力不足，是服务于我国的工业化建设。

随着我国国民经济的发展，户籍所体现的权益差异在逐步减少，户籍管理也在不断变革，逐渐脱离城乡二元管理的轨道。按照国务院分别在1977年6月、1998年7月批转公安部的有关文件规定，在小城镇、城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的农村人口，可准予在小城镇、城市落户。但毕竟在当时“农业户口”居民中只有极少数的人符合条件。从另外一方面说，由于城镇发展缓慢，还未显出劳动力的不足，因此，并不亟须吸纳农村劳动力。

我国改革不断深入开展，农村劳动生产率有了提高，农民对增收的渴望，使得人多地少的矛盾突出出来，越来越多的农民进入城镇务工。同时，我国工业化的快速发展和城市的扩张需要更多的劳动力。在这种形势下，大量农民进入城镇务工成为必然。大多数的农民工期望在城镇有住房，能够享受城镇居民所享有的社会保障。然而，只有很少的人实现了愿望。从2010年至2012年，全国共办理户口“农转非”2500万人，尽管无法与2.6亿农民工的庞大数字相比，但却为三年前的2.2倍。多数农民工没有取得城镇户籍，因而未能享受到城镇居民的社会保障。这是目前城乡不同户籍所产生的最主要的不平等。

挡住农民工取得城镇户籍的是城镇有限的财力以及现行城乡社会保障制度的不同。据测算，一个农民工市民化仅公共服务就要政府花费8至10万元。那么，几亿农民工市民化需要政府支出的钱实在是一笔巨大数额。显然，在现有条件下城镇无法在短时间内让上亿农民工取得城镇户籍，只能有序进行。另外，现行的城乡社会保障制度差距很大，需要在平等的原则下制定相应办法：首先，针对目前农民工参加社会保险的具体情况，将现行的城镇职工的社会保险缴费办法做适当的修改、补充，即农民工个人交纳的社保费用的一定比例由当地财政补助，减轻农民工的负担。由于近两年农民工的工资提高得较多，其参加社会保险的意愿更加强烈，再加上政府严格监督用工单位按规定为农民工交纳社保费用，能够促进更多的农民工参加社会保险。与此同时，尽快制定出农村居民社会保障制度和城镇职工社会保障制度衔接的办法，适应农民工的流动。这样，从社会保障的制度层面推进农民工市民化。

农民工进入城镇成为常住人口，但户籍没有得到解决，因而形成这样的局面：我国的城镇化率，按常住人口算是52.6%，按户籍人口算是35.29%，就是说有2亿多的农民工是被“城镇化”的。为了改变这种状况，促进农民工取得城镇户籍，要根据城镇逐步增加的财力，制定适当的条件：主要是确定农民工的就业年限，要有稳定的工作，取得一定的收入，使举家迁徙取得城镇户籍的家庭人均收入略高于该落户城镇的人均最低生活标准，能够保证正常的生活。可以根据农民工纳税记录、按国家规定缴纳社会保险的记录以及就业单位出具的可以证明农民工在本单位就业的资料确定。至于过去政策规定需要住所的条件，由于城镇政府负责安排农民工的住房，这个条件就没有意义了。如果农民工已经符合有稳定的工作和有一定收入的条件，但还没有稳定的住房，那么，在取得户籍时，政府应该把他们纳入当地住房保障范围，提供和城市原有居民一样的公租房、廉租房等保障性住房。随着国民经济的发展，城镇财力的增加，各有关部门创新制度，会有越来越多的农民工取得城镇户籍。

有序使农村人口市民化，客观上为政府对农民工取得城镇户籍后在城镇和农村可能出现的情况和问题提供了调研时间，以便制定有针对性的政策。比如，要关注农民工进入大、中、小城市的动态，合理调节其流向；研究解决城市人口增加后的管理问题等。特别值得重视的是，农民工在取得城镇户籍、享受城镇居民的待遇后，其在农村的土地承包经营权如何流转、管理是摆在政府、村集体以及农民面前的一个重要课题，需要认真研究解决。按照“城乡要素平等交换”的政策，农民工在自愿取得城镇户籍、享受城镇居民的待遇后，应该视作放弃自己的土地承包经营权，当然，权利的放弃应该得到一定的补偿，有助于解决农民工在城镇定居初期对资金的需求问题，使其尽快融入城镇。农民工放弃土地承包经营权，有利于促进农村土地承包经营权的流转，实现适度规模经营，提高土地利用率，加快农业现代化的建设，有利于乡村的规划、建设，有利于留在农村的本是同根生的父老乡亲提高收入水平。这是取得城镇户籍的农民工做出的新贡献。否则，尽管农民工的权益增加了，但却没有达到从根本上推动农业现代化建设的目的，还可能引发城乡之间新的不平等。

对于农民工取得城镇户籍后可能出现的新情况、新问题，一定要及时了解，在充分讨论、研究后，进行相关的管理创新、制度创新。一般而言，当局部出现问题时，及时应对，容易解决；而一旦成为全局性的问题时，扭转起来就困难多了，付出的代价会很大。

在农民进入城镇务工，到自愿取得城镇户籍的过程中，需要厘清这样几个概念：

一是进入城镇务工的农民和进入城镇务工、取得城镇户籍的农民。前者在城镇务工若干时间后，返回农村继续务农。后者是在城镇就业，享受了城镇居民的待遇，这时他们不应再被称为“农民工”，而是城镇新居民。

二是土地流转中的出租和转让。出租是指农民由于进城务工或其他原因，按约定在一定时间内将土地有偿转给他人使用，租约到期后，自己继续在承包的土地上从事生产经营。转让是指将自己的土地承包经营权转给他人，以后不再拥有。

明确了以上概念，可以按照不同的对象和情况制定不同的政策。比如：对进城务工后返乡的农民，要保证他们继续享有原来的土地承包经营权，要加强农业职业培训，在他们务农创业时，给予补助和贷款支持。对城镇新居民，政府应继续对他们进行职业技能培训，提高就业能力，使他们很好地融入城镇，避免西方国家城市化后出现的种种弊端在我国重演。在土地流转时，农民出租土地，要按依法自愿有偿原则，鼓励和支持承包土地流向专业大户、家庭农场、农民合作社，不能改变土地的用途，不得破坏农业综合生产能力；农民要转让土地承包经营权，一定要在其不依靠土地生活的前提下，否则，不能办理相关手续。2013年中央一号文件已经对上述的一些情况做了原则规定。

四、城镇化要以人为本，其重点是以农民工为本

目前，我国初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系。推进城镇化，要充分利用大城市的辐射作用，一定要避免一味将小型城市发展为中型城市、中型城市建设成大城市的思路，而应注重小城镇的建设，逐步形成大中小城市和小城镇合理分工、特色鲜明、功能互补的城镇化格局。据调查，70%以上的农民工希望在家乡周边就业。中央和省级政府可以通过有计划地发行专门债券，建立用于建设小城镇的专项基金，和政府收取的土地经营收益、转移支付资金等财政资金，有选择地重点扶持具备小城镇发展条件的县城、中心镇，因为多数农民现有的文化、知识、技能更加适合小城镇集聚的产业，小城镇会成为人口转移的主要承接地。这样做，用“有形之手”既可以避免各地全面开花、一哄而上，又可以吸引包括金融机构贷款在内的社会资金投入，加速推进重点小城镇的建设，尽快发挥城镇吸纳农村劳动力的作用，达到城镇化和农业现代化的相互协调。在重点建设小城镇时，要考虑布局上的合理性，以利于就近的原则充分吸纳农村劳动力。优先获得专项基金扶持的基本条件是：当地有一定的财力；初步形成支柱产业并有发展的潜力；具有人群生存所必需的资源（如水资源等），等等。通过政府对基本建设设施和公共事业设施的建设，吸引社会资金的投入，形成产业蓬勃发展，经济快速增长、财力大幅度增加，能够大量吸纳劳动力（主要是农民工），且能够提供公共服务的局面。一定要防止没有产业支撑的城镇建设，以免形成“空心城”；要防止不进行科学规划的城镇建设，要能够提供人口聚集的生活条件；要防止超过财政承受能力的城镇建设，规模要适度，不要贪大求洋，要把资金用在“刀刃”上，完善公共服务功能，确保城镇居民的生活质量，实现城镇基本服务常住人口全覆盖。

推进城镇化，可以考虑和建设社会主义新农村相结合。在以“工业带动”等模式建设的新农村的基础上，有可能建成小城镇。但千万不要以行政手段，凭着主观愿望“拔苗助长”。

另外，可以在农业资源丰富、农业产业化企业发展良好的农村居住区建设乡镇工业园区，促进当地以及邻近的农民就近就业，作为农民务工的一个渠道。

（课题组成员：王树勤 汤星颐）

责任编辑：宗宇翔