陕西省发展现代农业的制约因素与对策分析

胡军锋

摘 要：陕西省发展现代农业有面临的制约因素主要是：基础设施薄弱，水利条件差；水资源短缺，生态环境薄弱；资金投入短缺，效益不高；产业结构层次低，产业化水平不高，抵御市场风险能力差；农业物质支撑和服务体系不健全等。大力发展七型农业，促进农民收入增加，要从现代农业的物质基础、服务体系、产业支撑等方面采取针对性措施。

关键词：陕西；现代农业；制约因素；农民收入；政策措施

中图分类号：F 327 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0025-04

一、陕西省发展现代农业面临的制约因素

（一）农业基础仍然不牢，发展后劲依然不足

1.基础设施薄弱，水利条件差

长期以来，陕西省发展农业的自然条件较差，水利设施不健全，防旱能力不强，靠天吃饭的现象基本没有改变。据陕西调查总队调查：我省农业基础设施落后、机械化程度低，机电灌溉、喷灌、滴灌渗灌面积占耕地面积的比重为23.4%，较全国的29.2%低5.8个百分点，较东部地区的57.9%低34.5个百分点，较中部地区的35.2%低11.8个百分点。耕播收综合机械化水平仅达45.5%，较全国的57.5%低12个百分点，较东部地区的71%低25.5个百分点，较中部地区的56.7%低11.2个百分点，使得生产效率低下，农民生产成本过大，不仅制约了现代农业的发展，而且还制约了农民收入的增加。

2.农业生产资源有限，资源约束比较大

陕西省水资源短缺，人均拥有水资源仅1 316立方米/年，只有全国人均占有量的一半，2010年末，全省水浇地、水田面积1 580万亩，占常用耕地面积不到37%，较全国水浇地、水田面积的比重（45%）低8个百分点。全省旱地占到总耕地的62%。几乎是十年九旱，干旱成为陕西农业的第一自然灾害。陕西耕地资源有限，人均耕地少。随着工业化、城镇化建设步伐的不断加快和人口的不断增长，人均耕地面积逐年减少。与20世纪80年代初相比，陕西省耕地减少了1 500多万亩。2010年末，耕地面积2 840千公顷，每一农业人口占有耕地只有1.5亩，而且田块零散，生产难形成很大的规模。另一方面，陕西省地处西部，自然条件差，导致农业很脆弱。长期以来，水土流失严重，土壤肥力持续下降，农业综合生产能力衰退，抗灾能力不强，干旱频繁，造成农业经济效益不高，在很大程度上制约着农业的进一步发展，同时也制约着农民收入的进一步增长。

3.劳动者的文化素质和技术水平低

农民是发展现代农业的主力军。然而，陕西省地处内陆，农民封闭保守，思想意识、价值观念陈旧，文化教育水平不高，掌握农业科技能力较差，接受新事物较迟缓；全省培育农业科技示范户6万户，仅占农户的1%左右；全省农村劳动力中初中以下文化程度的占到76%以上，受过农业职业技术教育和农业技术培训的农民占不到15%。这与发展现代农业的要求很不适应，难以满足劳动力市场日趋专业化、技能化的需要，限制了农民收入的增加。

（二）经济落后、资金短缺，效益不高

1.经济落后、资金短缺

2011年陕西农民人均纯收入5 028元，扣除当年农民用于生活消费的支出4 496元，只剩528元，这点钱农民还要先考虑下年的生产，根本无力也无心去投向基础设施建设。加之农村集体经济非常薄弱，县乡财政仅仅是吃饭财政，有些地方连吃饭也要靠转移支付，省里也很难拿出较大的资金用于建设。这无疑会造成发展现代农业的资金严重不足。

2.农业投入不足，生产管理粗放

由于农业长期投入不足，使得农业产业缺乏后劲，陕西省农业长期停留在粗放生产阶段。大量的农民工外出打工，使农业生产劳动力资源缺乏，村里留守人员以“3860”为主；很多地方只有播种，没有田间管理；农资价格的上涨，使农民用不起，不能用。以苹果为例，据专家测算，生产高档出口苹果，每亩投资需在2 000元以上，而目前全省亩均投入约690元，仅占所需资金的34%。目前，全省果业基地县绝大多数还是“吃饭财政”，设立果业发展专项资金的县（区）还很少。2008年全省果业增加值为120亿元，占到农业增加值的15.9%，而全省果业发展专项资金（2009年为1千万元）占财政支农资金的比例却不到1%。财政资金投入与果业对全省农村经济和农民带来的直接效益相比严重失衡。

3.农产品单产低，效益不高

农业生产自然条件不高，基础设施薄弱；农业科技服务跟不上，农产品科技含量少；农业投入不足，农产品价格不高；生产成本较大，经济效益差，是陕西省农产品单产低的四个主要原因。“2009年全省粮食单产在全国31个省市区中排第29位，仅比甘肃和山西分别高出24.7公斤和11.3公斤，在西部12个省市区中排第11位。就陕西省的苹果生产而言，2009年全省苹果面积全国第一，达到727.3万亩（山东苹果面积457.3万亩），而苹果总产量却较山东少23万吨，居全国第二；山东苹果平均亩产1585公斤，而陕西省苹果平均亩产仅964.6公斤。效益的低下，限制了农民的增收。不能适应新形势下发展现代农业、推进农业产业化经营的要求。”

（三）产业结构层次低，产业化水平不高，抵御市场风险能力差

1.结构层次低，仍以传统种植业为主

目前，陕西省农村产业结构整体上不尽合理，调整缓慢，仍未走出以种植业为主、低效益、低收入的传统农业格局。“2009年，农、林、牧、渔业产值占的比重分别为62.8%、3.4%、27.3%、0.4%。全省农村从业人员中，从事第一产业的占64.2%，从事第二产业的占l5.3%，从事第三产业的占20.5%。农民从一、二、三产业中得到的纯收入构成为82%：4%：14%。从事非农产业的家庭90%以上缺乏资金和技术。陕西省农村产业结构优化程度与发达省份差距特别大，浙江、江苏、山东、福建等省县域经济非农产业的比重达到了91%、87%、85%和83%。”

2.农业产业化水平低，龙头企业带动力弱

一是产业化程度低，带动农民增收的能力还不强。目前，陕西省产业化经营仍以传统的种养业为主，农产品加工业及农村服务业发展缓慢，农产品加工总量和多层次增值能力不足，尚未形成强大的合力，竞争力不强，产业链条短，龙头企业偏少，特别是具有全国性影响的大型龙头企业更少，对农民增收的带动面不广泛、带动力不强大，整体上促进农民增收的机制作用还未建立起来。例如，陕西省果业产业化就存在产业链条短，企业以鲜果的贮藏销售和浓缩果汁为主；果品产后加工程度浅，果酒、果醋、果粉等深加工产品开发较少，没有形成规模。二是生产聚集度低，缺乏规模效益。陕西省独特多样的自然环境孕育着多样的特色产品，但也表现出高度分散的状态，短期内难以形成较大的规模，主导产业和产品形成相对缓慢，这也是陕西省专业村数量较少，发展不集中，对农民增收带动面不广泛的主要原因。陕西省目前只有28个专业乡镇的285个专业村发展相对集中，其余占总数80.21%的1 155个专业村，仍处于分散发展状态，对农民增收带动面不广泛。加工、手工艺、旅游观光等非农产业类专业村只有129个，占8.95%，农业生产型专业村仍占绝大多数。

3.农户市场组织化程度低，抵御市场风险能力差

到2010年底，陕西省已建立各类农民专业合作组织9 600多个，成员150多万户，创办经济实体1 200多个。但是，加入农民专业合作组织的仅占农户的5.8%，远远低于全国水平。不仅如此，而且多数协会与农户是松散的买断、供应或契约关系，没有与会员结成紧密型的“利益共同体”，总体上处于松散状态，仅提供技术、物资服务，发育不完善，功能不完整，难以有效发挥组织带动作用。在市场经济条件下，以家庭为单位的小农生产，抵御市场风险的能力极其有限。容易造成产品积压、价格下跌，“谷贱伤农”、“果贱伤农"、“肉贱更伤农”的情形；在购买生产资料时，难以甄别产品优劣，可能出现假货坑农；在出售产品时，只能是价格的被动接受者。

（四）社会化服务体系不健全

1.农村金融体系不健全，面向三农服务严重缺位

最近几年，随着金融体制改革的不断深入和农村经济的快速发展，农村金融资源严重缺乏。主要表现在：农村金融机构不断缩减，农村金融服务缺失，农业保险发展十分缓慢，政策性银行职能弱化，农发行已由过去涉足农产品收购、农业综合开发和农业基础设施建设等政策性金融机构蜕变为目前单一支持粮棉购销的收购银行：四大国有商业银行撤并了大量的县及县以下营业网点，服务功能严重弱化；农信社由于资金实力不足，与农村资金需求相差很远，难以独自承担为“三农”提供金融服务。农村金融资源缺乏，金融服务不足，是制约农民增收的主要原因之一。脆弱的农业产业很难抵抗各种风险，自然灾害、生产过剩等风险时刻都威胁着农业生产的持续发展，严重制约着农业产化程度的提高和农民收入的增长，而陕西省的农业保险业发展非常缓慢，对农民增收的支持作用很有限。

2.基层农业科技服务基本处于瘫痪状态

因为农业管理体制改革存在弊端，造成陕西省农业科技部门，尤其是基层农业“三站”科技人员大量流失，经费短缺，工作基本处于瘫痪状态，难以适应生产实际需要。据相关资料显示，目前，陕西省农业科技成果转化率仅为30%左右。陕西省市、县、乡、村四级果业技术推广机构不健全，新技术推广应用进度慢，到位率低，果品质量安全检测体系尚未建立。由于经费短缺，渭南市大多数乡镇农技站队伍“网破线断人散”，就连许多县级农技中心也面临工作没经费，学习没机会，知识技术得不到更新，难以适应生产实际需要。

3.支农资金管理体制不健全

支持农民增收效果不佳，主要表现为财政资金管理分散，造成重复和交叉投入，规模效益差。当前管理、分配专项支农资金的组织机构仍具有部门多、机构多、人员多的特点。各部门在资金的分配、管理上自成体系，使得支农项目点多面广，单个项目投资额较小，且资金分散使用与交叉重复并存，难以形成支农资金使用的合力。加上财政支农资金比重偏低，增速与财政收支不同步，对农民增收拉动作用不足。同时，由于支农政策实施缺乏有效的监督，效果缺乏评估，难免会发生“跑、冒、漏、滴”现象，导致财政支农资金效率不高，农民未获得应有的实惠，对农民增收帮助不大。

二、大力发展现代农业，促进农民收入增加

（一）发展特色农业，提升产业化水平

在市场经济体制下，特色就是优势，就是竞争力。陕西从南到北纵跨温带、暖温带、北亚热带三个气候带，形成了七种不同的生态类型区域，孕育了众多富有地域优势、特色鲜明的产品。主要有周至、户县的猕猴桃，关中腹地的粮食、蔬菜、乳蛋，渭北的苹果、烤烟、花生，陕南的中药材、坚果、花卉，陕北的谷子、绿豆、荞麦小杂粮等。這些优势产业和产品虽然有了一定的规模和基地，却因产业化程度低、科技含量低、质量标准低、市场竞争力不强，没能变为产业发展优势，多年来，致使农业结构调整难、农村资金投入难和农民持续增收难等问题困扰着特色农业的快速发展。因此，调整优化农业结构，加快发展区域优势产业，着力打造具有全省特色的主导产业区、区域优势产业带和农业名牌产品，从根本上加快农业结构调整步伐，应坚持因地制宜、发挥优势、突出特色、板块开发的原则，围绕农民增收的目标，扶持粮食、畜牧、果业三大优势产业，中药材、茶叶、蚕桑、烟叶四大特色产业，发展陕北小杂粮、陕南绿色农业两大基地，关中重点发展特色农业和观光农业，陕北重点发展设施农业，陕南重点发展绿色农业，以市场需求为导向，以经济效益为中心，以企业化生产为龙头，以基地为依托，加快农业生产的市场化、集约化和社会化，不断提升产业化发展水平。

（二）发展集约农业，突出园区化经济

园区经济是农业集约发展的具体形式和重要载体，是农业现代化的有力助推器。要围绕建设特色农业基地，大力兴办各类农业产业园区，加快“一村一品”进程，大力发展生猪养殖小区，加快形成一乡一业、一村一品，果-沼-园相结合的循环经济格局。只有坚定不移地走集约化路子，壮大园区，示范辐射，以点带面，促进发展，才能有效解决农业粗放发展、生产规模小、特色不明显等矛盾和问题。

（三）发展效益农业，实施工业化经营

坚持用工业化理念发展农业生产，壮大龙头企业，做粗拉长产业链，是促进农业增效、实现农业现代化的必由之路。围绕农产品多层次加工增值，以育龙头、壮支柱、促增效为重点，大力推行“公司+基地+农户”发展模式，扶持发展绿色工业，突出发展畜牧、水果、蔬菜、食油等以农副产品加工为主的加工业，拉长产业链条。

（四）发展合作农业，推进市场化进程

大力发展专业农协组织，强化企业与农户之间的利益连接机制，是推进农业产业化经营的核心。要按照“民办、民营、民受益”的原则，扶持以县域为基础组建农产品行业协会，以乡镇为基础组建农民专业合作经济组织，在政府、龙头企业、农户之间架起联系的桥梁，形成“基地+龙头企业+中介组织+农户”的产业化发展模式。通过扶持农村合作经济组织的发展，进一步提高农民组织化程度和农业市场化水平，有效地增加农民收入。

（五）发展资本农业，构建投入多元化格局

现代农业的重要特征之一就是资本农业（高投入、大规模、高产出和高效益），而目前资金短缺、投入不足是制约陕西农业发展的“瓶颈”。解决农业资金投入难问题，一是要最大限度“多予”，严格落实中央对“三农”的优惠政策，加大财政支农力度，认真落实种粮农民粮补政策。同时要积极开展 “信用村镇”创建活动，多方争取信用贷款，提供更好的金融服务和保障。二是要坚决落实“少取”，稳定农村税费改革政策，取消农业税及附加、提留统筹等减轻农民负担。三是做好“放活”文章。支持涉农企业进行股份制改造，积极搞好资本运作，吸纳社会资金，实现扩张发展。解决农业资金投入问题，最主要的途径就是依靠本地优势，发挥农业龙头企业和农业公司的主体作用，扩大招商引资，建立多元化投入机制，使外来资本、工商资本、民间资本为农业发展注入活力。

（六）发展绿色农业，坚持生态化方向

生态化是新时期农业和农村经济发展的方向，落实科学发展观、建设和谐新农村，就必须抓好生态农业。要坚持“农林牧副渔多业并举，山水路林田综合治理”的原则，认真搞好建设规划，因地制宜地推广不同类型的生态农业建设模式，大力发展花卉苗木，植树造林，秸杆综合利用，无公害农业、绿化农业，有机农业等。要积极争取国债和西部建设专项资金，大力实施退耕还林、天然林保护、小流域综合治理、农业综合开发等一系列重点项目，使水土流失、环境污染等问题得到解决。

（七）发展数字农业，加快信息化步伐

加快农业信息化建设，搞活农产品流通，是推进传统农业向现代农业升级的重要手段。要通过建立农业信息网等信息平台，对外发布信息、推介项目、招商引资，为数字农业的发展奠定基础。要重点扶持农业技术操作自动化、农业经营管理信息网络化、农产品交易电子商务化等环节，在畜牧、农副产品加工等特色农业产业建设上实现突破。进一步建立健全县、乡、村农业信息网络互联中心，逐步延伸到重点农业公司和专业大户，实现陕西省与全国乃至国际农产品市场的网络互联和信息共享，构建现代化的信息收集、加工、传输体系，为建设现代农业和解决“三农”问题提供保障。

三、陕西省发展现代农业促进农民收入增长的政策措施

（一） 强化现代农业物质支撑体系

1.加强农田水利设施建设

水利是农业的命脉，农田水利化是现代农业的重要内容。因此，要缓解陕西省农田水利条件差、水资源短缺的矛盾，必须下决心建设一批惠及子孙后代的水利工程。要不断加强大型灌区续建配套和节水改造，不断加强中小灌区改造和小型农田水利设施建设，不断加强小微型抗旱水源工程和田间灌排设施建设，切实提高基本农田水利化程度。要大力普及高效节水灌溉技术，对农民采取节水措施给予适当补贴。要大力推广旱作节水农业技术，提高干旱、半干旱地区农业综合生产能力。

2.加快推进农业机械化

农业机械是促进传统农业向现代农业转变的关键。因此，要着力启动农业机械化推进工程，普及主要粮油作物播种、收获等环节机械化，支持农机工业技术改造，完善农用燃油供应保障机制，建立高能耗农业机械更新报废经济补偿制度。

3.加强土地和生态重点工程建设

土地是农业之本，要用好土地资源，实行最严格的耕地保护制度，层层落实责任，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。要大力推进土地整治，加大农业综合开发力度，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重。要继续推进“沃土工程”，扩大测土配方施肥实施范围，大力开展保护性耕作，加快实施旱作农业示范工程，加快发展循环农业和节约型农业。

4.加强农业生态工程建设

巩固退耕还林成果，建设现代林业，扩大陕北退牧还草工程实施范围，加快重点区域荒漠化和小流域综合治理，启动坡耕地水土流失综合整治工程，支持农业农村污染治理。加强农村防灾减灾体系建设，提高应对自然灾害的能力。

（二）加快建立现代农业社会服务体系

1.建立健全村级综合服务体系

要依据《农民专业合作社法》，支持、规范、引导农民，大力发展农民发展专业合作组织，充分发挥专业合作组织在统一购置物资、统一技术服务、统一生产管理模式、统一注册商标、统一检测质量、统一收购加工、统一开拓市场上的优势，提高农民进入市场的组织化程度，提高农民抗御市场风险的能力。

2.培育市场信息服务体系

要加大支持力度，重点在“一村一品”形成规模的区域推进专业批发市场建设，完善市场交易、检测检验和信息服务等设施，积极推行农产品市场准入制度，支持大型连锁超市和农产品流通企业开展农超对接，有效发挥农村经纪人的作用。加大建设、培训投入力度，建立县、乡、村三级信息员工作制度，依托“农村远程教育工程”和“农业信息中心”两个平台，及时、准确提供良好、便捷、有效的科技、技能培训、政策法规、气象服务、灾害预防、劳务需求、村务公开等面向“三农”的信息服务。

3.培育科技服务体系

发挥杨凌农业高新技术产业示范区的作用，加强科技创新，在主要农作物品种选育和核心技术上实现重大突破。改革体制，创新机制，促进省农林科学院尽快投入实质运行。以产业发展为主线，以产品开发为单元，以试验示范站、专家大院、科技园区为平台，推动产学研、农科教结合，建立成果转化、技术培训、信息传播、试验示范、人才培养“五位一体”的新型农技推广机制。全面推进基层农技推广体系改革，稳定和壮大农业科技队伍。开展农民技术培训，普及先进适用技术，提高农业科技转化率和贡献率。推动农业科技服务从产中向产前、产后延伸，从单纯的公益性服务向公益性服务与经营性服务相结合转变，建立健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业科技服务体系。

4.培育金融服务体系

积极引导农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行等金融机构扩大对农户和农村中小企业的金融支持，深入开展“金融助农”，促进农民增收。进一步引导农村信用社朝着更加贴近“三农”的方向发展，确保其服务方向不改变、信贷资金不外流、支农力度不减弱，发挥好为农民服务的主力军作用。省上应尽快设立农村小额贷款担保基金，成立再担保公司，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，推广“集中担保、分散使用”和“限额担保、周转使用”等灵活有效的担保方式。扩大农村有效担保物范围，探索林权、果园等长效经济作物和大型农机具进行抵押的有效方式。稳步推进苹果、红枣、奶牛、能繁母猪等政策性保险工作，逐步扩大保险品种和试点范围，加快建立政府引导、政策支持、协同推进、市场运作的政策性农业保险制度，健全农业再保险和巨灾风险分散机制。推进果汁、小麦等大宗农产品进入期货市场交易。继续开展农村信用户和信用村镇评定工作，积极建立农户信用评价体系，优化农村金融生态环境。

（三）积极实施五大工程，构建现代农业产业体系

1.实施粮食单产提高工程，切实抓好粮食生产

突出抓好小麦、玉米、水稻、马铃薯四大作物，继续组织实施种子工程、测土配方施肥工程、植保工程以及千万亩粮食重大实用技术推广行动，依靠技术创新和改善农田水利设施确保我省粮食自给。

2.实施果业提质增效工程，切实抓好果业生产

苹果生产要全面推广和普及“四项”关键技术，着力推进果区农民合作社组织体系建设，实施苹果病虫害统防统治，提高果品标准化生产和质量安全水平；着力扶持果业产业化龙头企业，在包装、分级、储藏、加工上实现增值；着力推进陕西果品进军国际市场，促进果品及其加工品的出口，加快果业国际化步伐。

3.实施畜牧业收入倍增工程、切实抓好畜牧业生产

以生猪、奶牛为重点，发展标准化规模养殖，推进畜牧业良种化、规模化、标准化、产业化进程，促进生产方式的根本转变，实施区域板块推进战略，形成渭北果区和陕南、陕北三个优势突出的生猪产业带。在关中加快实施高产良种奶牛扩繁项目，建设关中高产奶牛产业带提高畜牧业综合生产能力。

4.实施百万亩设施蔬菜工程，切实抓好蔬菜生产

大力发展设施蔬菜，推行标准化生产，建设一批设施蔬菜示范园区，进行新品种的引进、试验、示范和推广，普及配方施肥和病虫害统防统治等技术。建立健全质量监督体系，开展无公害、绿色、有机蔬菜产地认定和产品认证，切实保证蔬菜质量安全。

5.实施区域性特色产业发展工程，切实抓好区域特色产业

要实行区域化布局，产业化经营，企业化生产，外引内联大企业加入，扶持壮大陕南药材、茶叶、蚕桑、水产养殖、干杂果经济林等区域性特色产业发展。

（四）加大财政投入，落实强农惠农政策

要加大财政支持力度，对粮、果、菜、畜等优势特色产业进行重点扶持，支持龙头企业、农民专业合作组织、大场大户等生产经营主体发展标准化生产、规模化经营。优化财政支出机构，提高资金利用效率。认真落实强农惠农补贴政策，增加补贴种类，扩大补贴范围，提高补贴标准。全面推行小麦、玉米良种补贴政策，逐步将设施蔬菜、马铃薯、秦川牛、蚕种等纳入补贴范围。创新财政支农机制，采取补助、贴息、奖励等形式，发挥财政资金引导作用，带动金融机构、工商企业、农民个人增加对农业的投入，形成多元化投入格局。