WTO框架下我国农业补贴政策发展趋势

王炜　李莎

摘 要：WTO的《农业协议》规定了三个基本的农业政策，即“黄箱政策”、“绿箱政策”以及“蓝箱政策”。“黄箱政策”明确规定了中国作为发展中国家应该达到的关于粮食补贴的水平，而我国加入WTO11年来，在不断调整的过程中仍然与WTO的规定有着一定差距，这在一定程度上制约了我国农业生产的发展。通过立法和完善政策等方式弥补差距，是促进我国农业生产、保证粮食安全以及实现农民增收的必然选择。

关键词：WTO农业协议；农业补贴；政策发展趋势

中图分类号：F752；F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0021-02

我国是人口大国，同时也是农业大国。对于一个农业人口占全国总人口多数的国家而言，农业具有不可替代的作用。农村是其他生产部门的重要消费市场，农业部门向其他生产部门提供生产资料，因此，更应该加强农业在国民经济中的基础性地位。WTO多哈回合谈判试图建立更为严格的农业补贴规则框架，从而促进形成公平、合理的国际农业竞争环境。在此背景下，重新审视我国农业补贴政策，我国农业的开放程度远大于一般发展中国家，但我国农业的国际竞争力却明显不足。面对这种不利局面，重新审视我国农业补贴政策体系，研究农业补贴政策发展趋势显得尤为重要。

一、WTO关于农业的政策规定

WTO农业协议以“政府执行的农业政策和计划是否对生产和贸易产生扭曲作用”为标准，将各种国内支持措施划分为要求减让承诺的和可免除减让承诺的国内支持措施。不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策，可免予减让承诺。这些政策对贸易只产生极小的影响。WTO列举的主要绿箱政策包括由公共基金或财政开支所提供的一般行农业服务、为保障粮食安全而支付的存储费用、粮食援助补贴、单亲家庭农村补贴、一般性农业收入保障补贴、自然灾害救济补贴、农业生产者退休或专业补贴、农业生产资源闲置补贴、农业生产结构调整性补贴、地区发展补贴。容易产生贸易扭曲的政策，叫“黄箱”政策。主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。协定要求各方用综合持量（AMS）来计算其措施的货币价值。并以此为尺度逐步予以削减。

此外，为满足欧盟和美国的主要求《农业协定》规定，一些与农产品限产计划有关的“黄箱”政策（如休耕补贴等）可纳入“蓝箱”政策，免予削减承诺，不受《农业协定》的约束和限制，有关国家可以自行决定政策的调整以便按要求削减AMS。

二、 我国农业补贴的现状

我国实行的农业补贴主要利用“绿箱”政策和“黄箱”政策，而“蓝箱”政策我国还没有使用。在我国已实行的“绿箱”政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。其中，一般政府农业服务计划9项：粮食安全储备补贴4项；自然灾害救济3项；环境计划下的支付2项；国内粮食援助补贴1项；地区援助计划下的支付1项。而价格调整投资补贴、生产者收入稳定计划、收入保险、资源休闲补贴等政策尚未在我国目前的农业政策体系中有所涉及。我国的“黄箱”补贴占我国总体补贴的70%，包括减免农业税和农业特产税，粮食补贴和农资综合补贴以及良种补贴和农业机械补贴。农业税自1999年的160.28亿下降到2006年的0.13 亿元，此后基本取消；农业特产税自1999年的131.43亿元下降到2006年的3.52亿元；而牧业税也由1999年的2.80亿元下降到2005年的0.01亿元，2006 年停征。2004 年实行的粮食直接补贴政策将中央和地方共建的粮食风险基金从完全补贴流通环节转向流通环节和生产环节同时直补。2006 年开始实施农资综合补贴政策，2007年该项补贴资金156亿元。良种补贴从2002年的1亿元增加到2007年的55.7亿元，6年总共增加了168.7亿元。2004年实施的农业机械购置直补政策，各级财政投入17亿元，带动了农民投入45亿元[1]。

三、我国农业直补政策与WTO《农业协定》的差距

1.“绿箱”政策实施水平偏低，支持项目较少，未能充分利用WTO规则。新中国建立至今，经过50多年发展，我国农业已经建立了比较完善的体系，加入WTO后，我国逐步调整农业政策，“绿箱”政策实施已经具有了一定的规模。但同时也应看到我国与发达国家间存在的差距，我国“绿箱”政策支持支出占总体财政支出比重较低，除1998年超出10%以外，其余年份都在10%以下。与各国同期相比较，我国支出最高为2006年的3 251.97亿元（折合406.5亿美元），远低于美国同期760.35亿美元的水平。2005年我国支农支出2 519.91亿元 （折合315亿美元），不到美国的50%，大约是欧盟的65%[2]。从“绿箱”政策支持项目来看，《农业协定》附件2共列出了12项支持措施，但直到目前为止，我国只使用了其中的6项措施，集中于政府公共服务、粮食安全、救灾扶贫几方面。而在这方面，美国使用了6项，日本使用了8项，欧盟则使用了全部的12项措施。

2.“黄箱”政策偏向短期利益，微量支持标准的使用不充分。2001—2005年“黄箱”政策名义支持率一直在0.07—0.1之间，支持率非常低，农产品中只有牛奶、大豆、糖类和小麦四类产品获得长期的政策支持，而棉花、猪肉及其制品和稻谷等大宗农产品没有政策支持，说明我国“黄箱”政策的政策导向偏向短期利益[3]。我国加入世贸组织时所承诺的微量支持标准是8.5%，最高的黄箱支持标准规模可达到945.3亿元。2005年中国的微量支持标准措施在基期农业总产值中只占5.3%，我国还有很大的微量支持空间可供利用。

四、我国农业支持政策发展趋势

1.进一步完善农业补贴政策，重点支持比较优势明显的产品。加入WTO以后，我国的农产品出口贸易有了长足的进步。逐年完善农产品补贴政策也是我国遵守WTO相关政策的体现。近年来，我国一直积极响应WTO关于减少黄箱补贴的相关要求，目前来看，虽然黄箱补贴的总量不高，可其所占据的比例却相对较大，这也直接增加了我国农产品国际贸易纠纷的风险。因此，今后的农产品补贴应该向具有比较优势的产品有所倾斜，对于绿箱措施给予更多的支持。在此基础上，充分发挥和利用国家政策所带来的红利，从根本上推动传统农业的增长方式，在保持一定增长的前提下，积极完善与农业生产相关的机制，从而达到带动农村健康发展，提升我们综合国力的目的。

2.加大农业补贴的财政支持力度。目前，我国已经初步具备了工业反哺农业的条件，重工轻农的资源配置模式应该逐渐向工业反哺农业的模式转变，加大财政对农业的支持力度。实行农业补贴的目的是为了对利益偏低的农业进行优化和支持，促进粮食等农产品产量增加、价格稳定，从而实现农村改革、农民增收、农业发展，更好地解决“三农问题”。按照WTO《农业协定》中的有关规定以及我国加入WTO时的承诺，我国可利用的支农补贴可以对农产品价格提供直接支持，在加大直接的财政转移支付的同时，政府应引导和鼓励金融机构加大对农业的投入；完善我国粮食直接补贴制度，加强粮食直补力度，形成长效机制，保障粮食安全；加大农机具购置补贴力度，提高高价格农机具的补贴额度；加强农业科技投入和培训投入，鼓励民营企业进入第一产业，实现产业化经营。

3.修订《农业法》并制定《农业国内支持法》。随着我国越来越深入的参与到商品贸易国际竞争之中，原有的《农业法》已经不能满足现今国内发展的深层次需求。应该尽快结合实际情况制定出适合当前以及未来一段时间发展需求的新《农业法》。新《农业法》应该不仅着眼于提升农产品国际竞争力，更应该顺应十八大提出的新思路，对促进农业发展，帮助农民富裕，实现农村繁荣有着实际的指导意义，帮助国家实现全面建设小康社会的宏伟目标。除此之外，新《农业法》还应该具备易于操作，具体量化，适用面广等特点，减少脱离实际、缺乏可操作性的情况出现。为了充分发挥新《农业法》的实际效果，推出与之相符相承的《农业国内支持法》是十分必要的。根据西方国家的经验教训，《支持法》应该引导农产品补贴从“黄箱”转为“绿箱”，针对实际情况设定“蓝箱”，并统筹安排“黄绿蓝”之间的比例。

参考文献：

[1] 刑柳.我国农业不忒政策分析[J].合作经济与科技，2011，（3）.

[2] 陈晓群.我国“绿箱”政策的水平、结构及效率[J].经济论坛，2010，（4）.

[3] 杨勇.我国“黄箱”政策增收效果检验及分析[J].软科学，2012，（3）.

[责任编辑 王 佳]