社会影响债券的发展及其对我国新型社会管理模式的启发

程丹艺

一、社会影响债券的基本情况

（一）SIBs的基本内涵。所谓“社会影响债券”项目，又称“为成功付费”项目，起源于英国，是指由私人投资者为某一个社会管理项目提供实施资金，用于达到特定目标。如果实现目标，政府向投资者返还资金，同时奖励一份利润；如果没有实现目标，政府不作任何返还。SIBs项目中，由投资者提供项目运营的资金，项目承包方实施项目，政府则根据项目实施的效果（项目合同约定的一些特定指标）来向投资者支付报酬。

SIBs是以取得社会效益为基础的，也就是说，投资者回报额取决于项目或者服务所获得的成果，与项目进度或已完成工作无关。比如，回报额取决于该项目是否降低了罪犯再入狱率，而不取决于项目花费的成本或工作人员的数量。

SIBs涉及的利益相关方包括：政府部门、项目承包方、服务提供方、私人投资者及服务对象等。首先由政府部门与项目承包方签订承包合同，前者委托后者对某一社会问题进行管理。随后，项目承包方与私人投资者达成融资协议，并与服务提供方签订服务合同，规定由服务提供方对SIB提供特定服务。

（二）SIBs的适用条件。政府部门及投资者在决定是否启动某一个SIBs时，必须考虑：预期结果是显而易见的、可测量的（如，降低再入狱率，降低某一个社区盗窃率，这些都是能够准确计算的）；前后质量是可比较的（盗窃率前高后低）；政府有意转移金融风险（这可以解释为什么SIBs出现在金融危机后）等。其中，最为重要的是项目的实施结果是可以测量的，是可以在项目启动前后比较的。只有如此，才能保证投资者的投资回报的给付处在一个公平、公正的环境下，也才能向纳税人交代。

（三）SIBs中私人投资者的参与程度。通常情况下，社会投资者和中介机构在项目执行过程和交接过程中都承担着很大风险，因而他们乐意于取得项目一定的控制权，或者至少能够对项目产生一定的影响力。这可以通过购买项目承包方所在组织的股份、获取一个董事会席位、提出投资附加条件（如在项目低于预期目标时，具有控制或者终止项目的权利）、聘请中介机构对项目在整个执行过程中的绩效进行管理等方式达到这一目的。通常社会投资者会采用绩效管理技巧来确保项目严格符合社会效益目标，严格的数据收集系统、以数据为基础的参考资料、跟踪和记录事项的变动影响、详细的分期财务报告和绩效报告等都是投资者重要的绩效管理工具。

（四）SIBs的积极作用。SIBs是金融领域在政府社会管理职能中的一个重大创新，其积极作用包括：促使政府部门通过引入私人投资者来能对那些复杂的、成本高的社会问题提供及时的、可预防的投资；可以保证政府部门在不具体操作的情况下，启动新的服务项目；可以适时调整服务项目，以此将重点放在社会问题的预防上；为服务项目的适应和调整提供了更高的灵活性；可以帮助慈善机构和社会企业管理“绩效支付”（PbR）项目---指政府根据项目实施的效果向服务提供者支付报酬。

二、社会影响债券案例

（一）英国解决监狱累犯问题等。早在2010年9月，英国司法部就已经开始了首次SIB的试点，用于应对彼得伯勒监狱的累犯问题。这个项目从慈善机构和基金会吸收了17位投资者共计500万英镑的资金。只有2014年的重返率与对照组相比降低了7.5%，投资者才能收回投资；如果届时重返率降低了不止7.5%，投资者就能进而根据所降低的比例取得最高可达13.5%的回报。2011年8月26日，英国政府英国四个地区发行4000万英镑社会影响债券，为当地受到反社会行为、犯罪、药物依赖或教育缺失等问题伤害的家庭提供援助。

（二）美国青少年重复入罪率。纽约是美国第一个尝试SIBs的城市。高盛为降低里克斯岛的青少年重复入狱率项目提供960万美元的贷款，该项目旨在减少再次犯罪后重新入狱的纽约年轻人数量。高盛资金的去向，是以纽约市赖克斯岛监狱为项目主体，向年龄在16岁至18岁的囚犯提供教育、培训和辅导。这一项目的目的，是促使青少年囚犯具备生存技能，刑满释放后减少犯罪可能，降低这一群体的累犯率。这一项目能否成功，将影响到高盛的最终回报。高盛若要收回全部960万美元的投资，项目相关人员的再入狱率必须下降10%。如果下降比例高于这一目标，高盛将获得更高的回报，但最高回报额被限定为210万美元。

三、SIBS的发展空间分析

（一）现代科技使得政府和投资者的数据管理能力大大提升，给了SIBs很大的市场空间。SIBs成功的关键是能够对项目实施结果进行准确的数学测量，如此才能够使得项目承包方和投资者以及政府等均处在一个公平的环境下，也才有利于项目的长期发展。随着互联网技术尤其是移动互联网的发展，社会逐步进入大数据时代，数据获取能力、分析能力、结果应用能力等都得到并将持续获得质的提升，过去能够获得的数据在以后会以更高的效率获得，过去无法获得是数据以后则可能会轻易获得。一旦政府和投资者的数据获取能力得到提升，其对SIBs的信心也会增强，更多的项目会被启动。

（二）金融危机导致欧美很多国家财政赤字加重，促使政府不得不创新社会管理模式。2007年爆发的全球金融危机，给欧美各国经济金融造成沉重打击，发达经济体的赤字规模和赤字率都达到一个历史水平，当前希腊、西班牙、意大利乃至美国等国政府都在面临巨大的、前所未有的财政压力，仅仅依靠政府来维系社会运转的难度日益加大。为此，这些国家必然会在社会管理模式上有所创新，通过引入社会资本来降低政府财政支出压力，而这正是SIBs的最大优势所在。

（三）符合社会发展规律，投资者认可度高。SIBs蕴含着一定的慈善理念，因为它所关注的往往是影响全社会发展的问题，如社区安全性、子女教育、犯罪率、老年人独立生活等。马斯洛需求层次理论将需求分为五种，按层次逐级递升，分别为：生理上的需求，安全上的需求，情感和归属的需求，尊重的需求，自我实现的需求。慈善理念则是自我实现需求的一个典型代表，当越来越多的人不再为基本生活保障而忧愁时，其通过从事慈善活动来满足自我实现需求需要就会变得愈发明显。SIBs则会给愿意从事慈善活动的人们提供一个理想工具。美国旧金山的希望咨询公司（Hope Consulting）2010年5月公布的富人调查报告显示，大约50%受访富人对SIBs感兴趣，大约能影响到1200亿美元的潜在市场。

四、对我国新型社会管理模式的启发

党的十八大要求，完善政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、制度、体制、机制、能力建设；要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。可以说，创新社会管理模式是摆在我国各级政府面前的一个紧迫任务，SIBs可以给我们一定的启发。

（一）重新思考公共产品属性，强化社会管理的社会性。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。按照萨缪尔森《公共支出的纯理论》，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。私人产品可以被分割成许多可以买卖的单位，谁付款，谁受益。公共产品是不可分割的。国防、外交、治安等则被认为是最为典型的纯公共产品，理论界也始终认为这种纯公共产品只能由政府部门提供，且学术界的认识会通过各种途径影响到政策制定者，容易让政策制定者认为诸如控制犯罪等社会问题只能由政府部门管理。SIBs的推出及其案例应用表明，最为典型的治安问题也是可以由社会资本参与管理的，直接颠覆了经典经济学理论。因此，在我国社会矛盾转型过程中，政策制定者应该重新认识传统的公共产品理论，创新思维模式和管理模式，积极引入社会资本管理部分社会问题，降低财政支出压力，强调社会管理的社会属性。

（二）从行政管理向经济管理转变，提高社会管理的经济属性。过去，各级政府在社会管理中的行政色彩较浓，政府部门始终处在制定规则和执行规则的地位，私人部门则总是处在接受规则和遵守规则的角色，不同程度影响了社会管理的效率。SIBs在对某一个社会问题的管理过程中引入私人投资者，不仅有利于提升私人部门参与社会管理的积极性，还会使得政府获得私人部门的一些先进的管理经验，从而增加社会总效用。

SIBs通过金融制度安排，降低了社会管理的行政色彩，提高了社会问题治理的经济属性。当前，我国正处在行政制度改革的关键时期，中央正在进一步精简行政审批项目，政府部门在社会管理中的角色正在发生微妙变化。SIBs通过将过去只能由行政部门提供的公共服务转变为由社会资本参与到管理过程中，对我国创新社会管理模式具有积极的借鉴意义。

（三）更加注重社会管理效果评价，提高资金使用效率。为维护社会秩序，保证人民安居乐业，我国各级财政每年都会投入巨额资金来对一些社会问题实施管理。但是，当前我国各级政府社会管理中仍然存在着重管理、轻效果评价的现象，公众更多地是知道政府部门为某一社会问题投入了多少资金，而不知道这些资金是否真正发挥了作用，是否达到了管理目标。同时，轻效果评价或不进行效果评价，使得政府部门与公众之间就某一社会管理项目上的信息不对称现象加剧，给各类寻租提供了便利。投资者在决定是否参与SIBs时，最为关键的一个考虑因素就是其资金支持的社会管理项目的实施结果是否可以准确测量，并且在项目的整个实施过程中，项目提供者也总是在利用各种手段来确保项目实施结果能够准确评价。我国在创新社会管理模式过程中，要积极借鉴SIBs的管理理念，更加注重社会管理的效果评价，不断提高公共财政资金使用效率。首先，在某些项目的启动阶段，即要将项目实施前后结果是否可比对、是否能够通过数学方法控制项目实施结果作为重要条件，对那些无法准确评价实施效果的项目的投入要保持谨慎。其次，在项目实施过冲中，要采用先进的管理技术、准确的信息收集和处理系统以及广泛的社会监督等，强调项目实施的数据化程度。最后，在项目实施结束后，要及时向公众公布相关数据，尤其是项目实施的结果，充分发挥社会监督作用，减少各类寻租。

（四）积极引入社会资本，丰富投资选择。当正规金融无法满足资本的投资需求时，其就会通过诸如影子银行、地下金融来实现资本收益。近年来，我国影子银行的规模不断扩大，其中一个重要原因就是我国的金融投资市场并不发达，投资者的可选择性不强。对私人投资者而言，SIBs增加了其投资选择，利于引导社会闲置资金合法投资，减少非法投资。我国社会闲置资金量大、企业和居民投资范围窄已经是不争的事实，同时，作为最大的发展中国家，我国在社会管理领域的投入空间巨大。如果能够在一些项目中，应用SIBs则非常有利于引导民间资本投资，一定程度减少影子银行规模，维护金融体系安全。