浅谈国库集中支付制度改革

陆艳红

【摘 要】国库集中支付制度是当今世界发达国家普遍实行的财政资金支出管理模式，它是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户支付的公共财政管理方式。文章从推行国库集中支付制度的意义入手，分析了国库集中支付制度改革存在的问题，并对做好国库集中支付制度改革提出了对策建议。

【关键词】财政支付；国库集中支付制度；改革

国库集中支付制度是当今世界发达国家普遍实行的财政资金支出管理模式，它是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户支付的公共财政管理方式。具体地说，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户支付，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制的一种制度。

2011年我县全面实行国库集中支付，作为财政局国库股的一名工作人员，本人认为，这项改革的实施，在增强预算收支的透明度、提高财政资金使用效率等方面具有重要意义，但也存在一些问题，需要在深化改革的过程中改进和完善。

一、推行国库集中支付制度的意义

（一）有利于加强政府宏观调控能力。政府对市场经济进行调控主要依靠财政政策和货币政策。实行国库集中支付制度，能够实现对财政资金集中管理和使用，避免财政资金分散管理而造成的资金使用效率低下，从而增加财政政策对宏观经济的调控。同时实行国库集中支付制度后，预算单位通过支出确认收入，实际支付的款项才是财政拨款，这样，财政部门和中央银行才能真实全面了解整个财政资金的运转状况，并能够对财政资金的运行状况进行分析和预测，增加央行对货币供应量的把握，减少商业银行的操作对中央银行货币政策的冲击，保证财政政策和货币政策的协调一致。

（二）有利于提高财政资金使用的透明度。实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，而是由预算单位按月上报下月的用款计划，使用时通过财政国库集中支付系统支付，由此可以对每一笔财政资金的使用进行监督，有效化解财政资金暗箱操作的可能性。在财政国库集中支付系统中，一旦发现可疑的地方，能够迅速进行核查和纠正。这样就从根本上解决财政资金在使用过程中截留、挤占、挪用等违法违纪行为。比如，中央下拨的专款，要求做到专款专用，以往是在专款用完后，才进行审计、核查，过程管理中的截留、挤占、挪用等违法违纪行为，中央也只能在事后进行相应的处理。而在实行国库集中支付制度后，中央就可以直接通过财政国库集中支付系统对这些专款进行全程跟踪，有效地保障了财政资金支付的安全，还可起到杜绝“小金库”以及预防和遏制腐败的作用。

（三）有利于节约财政资金成本，提高资金使用效益。推行国库集中支付制度的首要目的就是要最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费。以前财政资金是由国库根据单位用款计划，分散拨付到各单位的银行账户上，分散存放。但每个单位的资金支出有个轻重缓急的过程，有的款项一拨付到账户，就使用完了；而有的款项如培训费等，很多单位年初就根据预算申请拨付到位，使用却是在年底才会逐渐用完；还有的专项资金，实施单位有的进度快，等钱到位，而有的却因各种原因一拖再拖，造成资金长期结余，在这种情况下，如果就按同一比例同一步骤下拨，势必造成一部分财政资金库外沉淀，得不到充分利用，而另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付制度后，所有部门的资金都由国库集中支付，有效避免国库资金的沉淀，从根本上解决财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高财政资金的使用效益，进而节约财政资金的成本。

（四）有利于提高支付信息的可靠性和及时性。以前财政支付信息主要是靠票据而获得，很容易造成信息的不对称及不可靠性。而实行国库集中支付制度后，可以通过网络系统及时掌握每笔资金的支付情况，只要在支付过程中出现异动，财政部门马上就可以知道，不需要通过其他途径去了解。国库集中支付系统中的支付信息反馈不但真实、全面、可靠，而且时效性强，从而能够准确及时地掌握财政支付的动态，为把握好下步财政政策提供有利的信息。

二、国库集中支付制度改革存在的问题

虽然我国国库集中支付改革已进行了多年，但我县还相对较晚，本人认为在改革过程中，还需注意以下问题：

（一）思想观念未及时转变，认识不够统一。国库集中支付制度是市场经济国家经历了上百年的时间探索出来的，是一项全新的财政资金支出管理模式。从我国国库集中支付制度试点情况来看，要从原先分散存放分散支付的模式中转换过来，并非一朝一夕就可以完成的，其中会牵涉到各方面的利益，很多人还是习惯于以前的支付手段，没有自觉执行集中支付制度的意识，势必会影响到国库集中支付制度改革的推行和效率。

（二）财政支出未全部纳入国库集中支付制度核算。一是预算外资金未纳入国库集中支付制度核算。由于当前我国部门预算改革不彻底，从客观上造成基层部门编制的预算不完整；同时基层部门出于部门利益考虑，也存在故意降低预算的整体规模，隐瞒预算外资金，从主观上造成基层部门编制的预算不完整。因此，这在很大程度上影响了我国的国库集中收付制度核算内容，核算的资金不完整，主要是预算内资金的集中支付，预算外资金未纳入其核算范畴，不符合真正意义上的预算内、外资金的国库集中支付。

（三）财政直接支付比重较低。根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》（财库2001）24号规定：财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式，直接支付的范围包括工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型项目或大型设备采购的资金等，以及各类转移性支出，都要直接支付到供应商或用款单位。但目前大部分市县国库集中支付范围及比重尚低。

一些自主进行采购活动仍作为授权支付处理。

（四）信息化建设不够完善。目前还没有完善的财政收支信息反馈系统，造成财政收支的管理方式还相对较为落后，信息化水平低下。而实行国库集中支付制度后，各方面的信息将主要通过网络来进行，数据流量不断以几何倍数增长，原有的财政收支信息反馈体系根本就不能满足国库集中支付制度改革的需要，特别是不能及时反映财政收支状况时，势必影响国库集中支付制度的改革。

三、做好国库集中支付制度改革的对策建议

（一）统一思想，提高认识。国库集中支付制度改革涉及各预算单位、财政部门及各商业银行的利益，不可避免会产生各种矛盾。一方面实行国库集中支付制度后，预算单位资金运用完全掌握在财政部门的眼皮底下，随意性受到了限制，某些部门可能认为他们利益受到影响，会有一些抵触情绪；其次，财政部门内部，因国库集中支付制度的实行，各部门的职能会发生改变，工作量和责任会有所增减，可能会影响工作人员的积极性；再次，由于国库集中支付取消了预算单位在商业银行的各种账户，也影响了部分商业银行的利益，而各商业银行为争取国库这一“大蛋糕”所开展的竞争，可能会影响正常的金融秩序。所以必须加大宣传力度，统一思想，提高认识，才能保证改革的顺利进行。

（二）严格执行收支两条线管理。进一步规范预算外资金管理，加强监督力度。明确预算外资金的管理范围，严格控制预算外资金规模、预算外收入实行“收支两条线”管理，严格按国家规定将预算外资金及时、足额上缴财政专户，加强预算外资金收支计划和行政事业性收费票据管理，建立健全监督检查与处罚制度，逐步实现预算内外资金统管，最终实现将预算外资金纳入预算内管理。

（三）逐渐缩减授权支付的范围和比重，积极推行公务卡制度。逐步扩大财政直接支付的范围，强化授权支付审核监管，对单位的授权支付计划进行严格把关，缩减授权支付的范围，加强对公务支出行为的监督管理，增强政府公务支出信息透明度，地方各级政府及所属预算单位要全面推进公务卡制度改革，建立公务卡强制结算目录制度，预算单位差旅费、招待费费和会议费等公务支出凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡消费。