晚清杂税名目及其产生之必然性初探

摘要：晚清财政因军费、外债、偿款等巨额支出，导致财政窘乏，清政府已无力在原有财政范式下，从根本上对财政收入以及财政支出项目进行合理调整，只能增加新的税项，竭力搜刮民脂民膏。在财政支出变态性增加的前提下，财政收入也变态性增加，新的税种不断涌现，杂税名目纷繁。晚清杂税在财政史上是一个繁杂而重要的问题，需要进一步加以深入研究。

关键词：杂税；必然性；财政；晚清

中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）08-0082-08

晚清在很多方面呈现着亘古未有的变局，不但社会经济变化巨大，财政支出与财政收入模式也发生着变化。就财政支出而言，除军费等传统支出外，外债和赔款成为最主要的支出。在新的情势下，晚清政府无力从根本上对财政支出项目进行合理调整，以扭转财政支出的扩张之势，只能“量出制入”，竭力搜刮民脂民膏，使财政收入变态性地增加，各种杂税应运而生。

一、晚清杂税名目及课税范围

杂税是相对于正税而言，并非晚清所独有。乾隆《大清会典》记清前期杂税云：“凡濒江沙淤成洲之地，小民植芦为业，或治阡陌种麦稻，与良田等均日洲田，其输赋于官，均日芦课。……凡山乡宜茶之地，土人树艺为业者无征，一惟商贾转运而售之民者，征其商，日茶课。……凡五金之产，为器用所必需，其藏于山岩土石之中者，日矿，小民入山开采以资生计，有司者治之，因赋其什一，日矿课。凡泽国多鱼，其渔者有税，日鱼课。……凡民间卖买田宅，皆凭书契纳税于官，以成其质剂，日契税。……凡城厢衢市山场镇集，舟车所辏，货财所聚，择民之良者授之帖，以为牙侩，使辨物平价，以通贸易，而税其帖，日牙税。质库商行，操奇赢以逐利者，有行铺税。牲畜之鬻于市者，防其暴盗，有马牛税、猪羊税，水陆之珍自远至者，有落地税”。王庆云《石渠余纪》亦云：“地丁之外取于民者，皆为杂赋，其目日课，如渔课、芦课、矿课、茶课是也。曰租，如旗地租、学田租、公地公田官房租、新疆商铺租是也。曰税。其目繁多，……有牙税，有木税、煤税。有契税”。

实际上，以上只是概略言之，各省区的杂税项目并不相同，如山东有船筏税、泰山香税、当税、田房契税、牙杂税、牛驴税等项。河南有活税银、当税银、老税银、房地税契银、牙帖税银、酒税银等。山西有额外商税、匠价、枣株、酒课、羊粉、皮价、纸房、水磨、商畜、牙税、当税、契税等项。陕西有商筏税、房壕租、地税、畜税、当税、牙税、酒税、磨课等项。江南有田房税、牙帖税、花布牛驴猪羊等税、典铺税、洲场税、商税、门摊税、靛花油饼等税、鱼税、船税、曲税等项。

尽管清代前期的杂税已经有许多名目，但对杂税纳税主体、课税对象、税率及纳税界限还是有一个较为统一的规定。并且杂税的课征较为稳定，有明显的地域性，并与地方经济的发展有着直接的关联。

与清代前期相比，晚清就大为不同了。还在咸丰年间，咸丰帝就谕称：“朕闻各处办捐，有指捐、借捐、炮船捐、亩捐、米捐、饷捐、堤工捐、船捐、房捐、盐捐、板捐、活捐，名目滋多，员司猥杂”。已现混乱之象。至光绪年间，各地开办的杂税杂捐名目五花八门，一般人难以知晓。晚清的杂税名目，据已有成果的统计，其种类之多，令人惊异。应该说，这些统计，已经较为细致，但对照晚清各省的财政说明书，仍有不少遗漏舛误。如河南，《河南财政说明书》称：“豫省近数年来，各属举办新政，因地筹捐，尚称踊跃，而情形各殊，款目互异，本非划一办法。有抽之于花户者，如串票捐、契税捐、契尾捐、房捐、亩捐、随粮捐之类是也。有抽之于坐贾者，如斗捐、商捐、铺捐、油捐、火柴捐、煤油捐、粮坊捐、变蛋捐之类是也。又如枣捐、瓜子捐、柿饼捐、柳条捐，柿花、芝麻、花生等捐，则就出产之物而抽收。如戏捐、会捐、庙捐、巡警捐、册书捐等，则因特定之事而抽收”。

如安徽，《安徽财政说明书》称：“杂捐者，指正项外之凑集各款而言也。凡丁漕加捐、房捐、铺捐、酒捐、典捐、牙捐、米捐、木捐、杂粮捐，皆属焉。溯其发生之原，因庚子赔款无着，奏设筹议公所，总办其事”。

如广东，《广东财政说明书》称：“广东正杂各捐一项名目繁多，大如房、粮、屠、酒、膏、牌等款，遍于全省，为岁人之大宗。其余零星各捐，毫末已甚”。“房捐”中有房铺警费、陆段铺屋警费、满洲八旗房捐警费、汉军八旗房捐警费、各属房铺等捐等。“屠捐”中有牛屠警费、各属屠捐报效、猪牛捐、牛皮捐等。“保良公司妓捐”中有花楼警费、艳芳楼警费、保益公司妓捐、南词班警费牌费、花楼房捐警费、酒楼警费、花酒艇警费、宴花筵艇警费、各属花捐等。

仅据以上所举，晚清各省的杂税杂捐已是名目纷繁，课税范围已经到了无孔不入、无所不用其极的地步。所谓“因特定之事而抽收”，所谓“皆为兴办新政，就地筹款而设”，所谓“皆视其地方有何项之必须与何捐之可抽，酌量筹设”等等，已经道出了课税主体的随意性，税课对象的不确定性，税名的不固定性。

二、晚清杂税产生的必然性

晚清杂税之所以纷繁，之所以有“苛捐杂税”之恶名，事实上，是不得已而为之。从根本上说，晚清财政支出的急剧膨胀，是杂税必然产生的直接原因。

清代前期，在传统经济的格局之下，财政收支规模颇受限制。财政收入主要来自田赋、关税、盐课等传统税种：财政支出则取“量入为出”之政策，在财政总收入相对固定的框架下予以安排。在“康乾盛世”之际，岁出入总额也不过在4000万两左右。晚清的财政支出非清前期可比，支出结构与支出总数都有较大的变化。

晚清岁出的增加，主要是由于新增款项使然。陈锋教授认为，清代前期较为固定的财政支出共有12款，即：祭祀之款、仪宪之款、俸食之款、科场之款、饷乾之款、驿站之款、廪膳之款、赏恤之款、修缮之款、采办之款、织造之款、公廉之款；光绪年间的常例开支，有各省陵寝供应、交进银两、祭祀、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采办、办漕、织造、公廉、杂支等17款，其他为新增开支。在新增开支中，首先是勇饷及其他军费开支，其次是外债支出，其三是赔款支出。

勇饷及其他军费开支之后果，一如光绪十二年（1886年）户部所奏：“我朝用兵之费，未有如今日之多且久；财用窘乏，亦未有如今日之甚者。军兴以来近三十年，用财曷止万万！迄寰宇底定，而甘肃、新疆需饷孔多。……各省关或括库储，或向商借，剜肉补疮，设法筹解，已属不遗力，而各路犹以饷不足用，屡请于朝。”足见仅军费支出一项就已使晚清中央财政捉襟见肘。

外债支出对晚清政府带来的压力，赫德在光绪末年如是说：“根据户部从残存案卷所编制的最近财政收支清表，岁入约八千八百万两，而岁出据说需一亿零一百万两。岁入的四分之一以上须用于偿还旧债，……事实上用这样的收入偿还旧债。是造成人不敷出的原因，因为所有这些债款的支付，都是政府从北京和各省的行政经费中扣除下来的。没有新的收入来应付新的支出。因此，如果再从收入项下提款，入不敷出的数字更要增大，欠债更多，财政势必破产”。

赔款支出更将晚清财政推向崩溃的深渊。鸦片战争后，晚清政府的五次军事赔款，即：鸦片战争赔款1470万两，英法联军赔款1600万两，伊犁赔款500万两，日本赔款2.3亿两，八国联军赔款4.5亿两，合计款额达7.157亿两之巨。加上分期偿款的利息。数额更巨。因此，陈锋教授认为前三次赔款支出尚在清政府的财政承受能力之内，后两次赔款支出则使清政府财政走向崩溃。

面对如此困局，清政府虽屡欲节流。然所节者却多属微末，无力从根本上对财政支出项目进行合理调整，以扭转财政支出的扩张之势。只能竭力搜刮民脂民膏，量出制人，使财政收入也变态性地增加。同时，财政的崩溃，使中央对各省财政失去了掌控，中央财政管理机构户部（度支部）名义上维持着对全国财政的管理，事实上仅有稽核之虚权。由于地方财政全由各地督抚掌控，各省藩司管理地方财政的职能渐次为各地自设之种种财政局所取代、财政收入的具体情况中央无从了解，中央财政安排则多依靠对各省的摊派来实现，这种摊派又往往昧于地方实际，成为地方财政的沉重负担。地方政府为完成这些摊派的财政任务，肆意增税加捐，搜刮民财。而中央政府只求地方按时完成摊款，对地方如何筹款不加过问或难以过问，即使有所谓的财政清理，也大多徒具虚名，遂致税制趋于混乱。为了筹款，此前被清政府和有识之士深恶痛绝的鸦片烟税等被合法化，又况妓捐、戏捐、赌税、花捐、鸭捐等怪异税种乎？

在筹饷、筹款的名目下。财政权逐渐下落到地方督抚的手上，税征制度因筹款权的赋予，使地方得以合理的借口开征各种捐税，从而为名目繁多的捐税开启了方便之门。各项税征多由各省自行开办，缺乏统筹规划，以致税目名称各异、税率各异、征税方式各异。

更值得注意的是，杂税在晚清财政变制中，被冠以“地方税”、“国家税”而登堂入室；用于支出的项目在某些情况下也变得堂而皇之起来，使一些看似“恶”的杂税洗心革面，披上了合理性外衣。

从杂税的名称以及归属来看，便可略知一二。晚清杂税、杂课、杂捐经常混杂在一起，《安徽财政说明书》即称：“杂税者，别乎田赋、关税、厘金、盐茶课厘之外，而与杂捐同类异名也”。就其性质而言，晚清各省的“杂捐”大多属于地方税。《直隶财政说明书》即称：“杂捐俱系地方税性质”。《安徽财政说明书》称：“现行杂税全属国税，然其中有宜分为国家直税、问税者，亦有宜改为地方杂税者”。有的省区。杂捐虽大多属于地方税，亦间有属于国家税者，如湖北，房捐、铺捐、商捐、保甲捐、学堂捐、堤工捐、猪市捐、车捐、钱业牌照捐、号防捐、团防捐、轮渡捐、戏捐、乐户捐、质当捐、市廛捐属于国家税。而杂税、杂课，虽兼有国家税和地方税的二重性，但国家税是其主流。如“直隶烟酒税，系支给陆军兵饷及解交练兵处应用，又凑拨筹还公债，皆用之于国家行政经费，应属国家税性质。但其中亦有拨给学堂、工艺等款，则为地方行政经费矣”。而“烧锅、缸、曲各税，均系报部款项，皆国家税也”。

就其开征缘由及用途而言，除弥补国家经费之不足外，“杂捐”具有应地方之需，进行“捐助”的意味。如福建杂捐杂税凡七十余项，“其抽捐之原因有四：曰学堂，曰警察，曰公益，曰善举”；河南之杂捐杂税，因“各属举办新政”，均“因特定之事而抽收”：安徽之杂捐杂税，“指正项外之凑集各款而言也。凡丁漕加捐、房捐、铺捐、酒捐、典捐、牙捐、米捐、木捐、杂粮捐，皆属焉。……历年所收，除解还赔款外，尚可津贴本省军政、教育、民政及地方行政诸费，盖亦岁入之大宗矣”。直隶，《直隶财政说明书》认为：“杂捐一项，易流苛细，惟近日新政迭兴，在在需款，借资抽捐，因出为人，亦财政上不得之苦衷也”。

光绪三十年（1904年）七月十二日出版的第95期《南洋官报》，有一则“抽捐筑路”的新闻：“镇关税司雷乐石君前拟兴筑镇江马路，有章程欲于各商货内每估本银一千两者，抽银一两，作为码头货捐，以充筑路经费。除由关道郭观察禀请南洋大臣核准外，并由税司备文，详请赫总税司核示。现已奉批如详办理云”。这也反映出杂税“因特定之事而抽收”的随意性和冠冕堂皇的理由。

《河南财政说明书》列有“光绪三十四年河南各属就地抽收各捐明细表”。可以展示一省之内各府县的抽收捐种之不同，抽收时间之不同，抽收标准之不同。同时，各种名目的杂捐之用途，之冠冕堂皇的理由，也可从此表（表一）中得到详解。

总之，晚清杂税的产生，从深层次上讲，是中国沦为半殖民地的必然产物。是晚清政府为应对财政困局而搜刮民脂民膏的不得已之举。论其税种之繁杂，论其名目之繁多，论其征收之随意，前所未有，具有种种不确定性，不具备正常情况下税收作为财政进项的基本特征。另一方面，杂税的使用至少在名义上却是正向的，如用于赔款、新政、学堂等等，杂税实际上又承担了国民已纳正税之后的另一种义务，以不得已的征收和“捐纳”维护着晚清国家机器的正常运转和社会经济的艰难发展。

作者简介：王燕，女，1974年生，宁夏银川人，宁夏回族自治区新闻出版局，宁夏银川，750001。

（责任编辑 张卫东）