2000年以来安徽省城市化建设中的非正规就业问题初探

丁丽

摘要： 本研究对安徽省2000年以来的非正规就业发展和主要特征做了详细分析，发现：安徽省非正规就业主要存在着职业技能不能满足发展需求、省内经济社会发展（尤其是县域经济）对非正规就业的吸引力有限和省内吸引务工人员就“地”务工的政策环境供给不足等三大突出问题。在前人研究的基础上，就细化体制设计和完善机制保障等方面做了重点改进，针对性地提出了推动安徽省非正规就业健康发展的对策建议。

关键字：城市化 非正规就业 安徽省 政策落实

一、引言

城市化是指人口、生产要素和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的动态过程。从全国范围来看，我国的城市化正在发生着从传统城镇化战略朝新型城镇化发展战略转型的一系列积极变化，即朝着以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化方向发展。2013年中央经济工作会议明确了扩大内需的最大潜力在于城镇化，这是我国政府首次将城镇化建设提升到最大化释放内需潜力，促进经济长期平稳较快发展与社会和谐进步的高度上来，表明我国政府对城镇化建设的认识水平达到了新的高度。

安徽省自进入新世纪以来将城镇化作为重大发展战略，积极推进城镇化进程，城镇化速度不断加快，人口城镇化率从2000年的28%上升为2012年的46.5%，上升了18.5个百分点，年均上升1.54个百分点。以2000年和2012年为例，与全国的城市化率水平的差距由2000年的8.09%缩小为2012年的6.30%，与相邻省份浙江的差距减少了3.36个百分点，与中部省份湖南的差距减少了1.91个百分点，与陕西的差距减少了1.95个百分点。这说明安徽省的城市化建设在21世纪以来取得了一定的成绩。然而另外一方面，由于安徽省为典型的城乡二元结构省份，截至2012年末，全省城乡户籍人口约6900万，城市人口只有2784.4万，其余皆为农村人口。鉴于安徽省今后的经济持续健康发展的动力也必将转向依靠内需拉动，发展非正规就业，对于保持经济社会协调发展至关重要。如果非正规就业的问题不能很好的解决，非正规就业者不能尽快实现从职业“城市化”到身份“市民化”的彻底转变，非正规就业者的收入水平如果不能合理提高，那么，这部分庞大的潜在消费市场便不能迅速开发。于是，便难于摆脱“非正规就业者收入水平低下——潜在购买力不能变现——社会经济发展水平低下——非正规就业者收入水平低下”的恶性循环。这无论对于整个宏观层面的经济社会发展，还是对于非正规就业者自身的切身利益来说，均是百害而无利的。在人口众多、劳动力供大于求的安徽，非正规就业作为省内重要的就业形式，应该引起方方面面的高度重视，在安徽省城镇化建设中非正规就业能否得到必要的重视和健康发展，对于能否取得城镇化建设的预期目标，以及保持经济社会协调发展至关重要。

二、2000年以来安徽省非正规就业发展及主要特征

安徽省非正规就业人员主要由本省和外省进城务工的农民工、城市下岗失业人员、个体从业人员构成。2000年以来，安徽省非正规就业迅速发展，非正规就业规模不断扩大。安徽省政府和各市政府陆续出台了10余项旨在促进省内就业困难群体再就业的通知和规定，也出台了专门针对扶持非正规就业组织发展的政策规定，如2004年10月，蚌埠市劳动保障局等部门印发了《蚌埠市扶持发展非正规就业组织暂行办法》；2007年安徽“两会”上，代表孔庆福提出要围绕构建和谐社会促进非正规就业发展，2008年淮北市免费为全市临时务工人员、用工单位及个人提供良好的洽谈环境和服务场所，开展了对非正规劳务市场进行规范的初步尝试；2009年，安徽肥东将各种非正规劳动就业组织按从事方向进行分类指导，然后统一搬进园区，试图将非正规就业组织“转正”，等等。但细心观察不难发现，除了最后一项比较具有针对性，大多政策规定也好，倡议主张也好，着力点无不放在以城镇下岗人员的再就业上，而对于省内非正规就业的主体，及农民工非正规就业问题，除了一两条关于帮助解决农民工拖欠工资问题的通知外，则缺乏有力帮扶。

虽然没有权威统计数据， 但我们可以从下面一组数据做一些粗略的了解。根据2002年度安徽省劳动和社会保障事业发展统计公报， 安徽省 2002年城镇从业人员 562.5万人， 而全省各类用人单位签订劳动合同人数仅为 336万人。城镇从业人员中没有签订劳动合同人数为226.5万人，占城镇从 业人员的40.3%。到了2008年，省内城镇从业人员901.9万人，各类企业签订劳动合同人数为372.9万人，城镇从业人员中没有签订劳动合同人数为529万人，占城镇从 业人员的58.65%。而2009年城镇从业人员中未签订劳动合同人数占城镇从 业人员比重为40.6%。由于统计数字比实际数字要小，故安徽省没有健全的社会保障的非正规就业人员比重一直处于高位运行的状态。2002年农村劳动力跨地区流动就业人数603万人，其中向外省输出490万人。占全省跨地区流动就业农村劳动力的比例高达 81.26% 。而据2010年第六次全国人口普查资料，安徽省外出流动人口为1611万人，其中，流动到省外的人口达1038万人，占全部外出流动人口的64.5%，该数据很大程度上可以反映出安徽省非正规就业的一大特点是以省外输出为主。而另外一方面，2010年外省进入安徽省常住人口总量为71.7万人，由此可以推断，外省进入安徽省从事非正规就业的人数必然小于71.7万这一数字，据此，考虑到人口省际流动“进”、“出”的双向自由性，从1038万和71.7万这两个数字对比中，则可以发现另外一个粗略的事实，即安徽省省内非正规就业环境相对其他部分发达地区存在着显著的“劣势”。此外，安徽省以农民工为主体的非正规就业人员与其他地区非正规就业群体具有共同的特征，集中表现为文化程度普遍偏低，维权意识差，市场谈判地位低，面对该群体的社会保障的需求与供给矛盾突出等。

三、安徽省非正规就业者面临的三大突出问题

事实上，安徽省的非正规就业群体当前的处境甚为“尴尬”。

首先，职业技术层次过于低端，缺乏必要的职业技术培训。对于在省外从事非正规就业的劳动者来说，其处境的“不乐观”，可以从长三角等东南沿海地区“民工荒”的发生中看出。这是由于“民工荒”更多表现为“女工荒”和“廉价农民工荒”，而女性和廉价农民工正是非正规就业者的构成主体，对于“用工荒”的原因深入分析可以发现，全社会生活水平（包括农村生活水平）的提高，农村劳动力素质的逐步提高必然会推动农民工的工资上涨，而当实际工资水平未能满足劳动供给者的要求时，在城乡就业比较收益不利于农民工的状况下，大部分农民工选择返乡就是有可能的[1]，其原因就在于劳动力实际工资水平过低而挤压了非正规就业者的生存空间。

其次，从省内来看，省内城镇化发展对于经济社会的就业吸引力较为有限。其原因包括：其一，安徽省GDP总量和人均GDP无论在全国还是与中部地区整体水平相比，不甚理想。2013年新发布的《中国省域竞争力蓝皮书中国省域经济综合竞争力发展报告（2011～2012）》指出，2011年在全国31个省级行政区经济综合竞争力中，安徽省仅排第16位，比2010年下降2位，处于全国中等水平，而在中部六省的排名中，则从中部第2位下降到中部第3位[2]。其二，安徽省收入分配制度中不合理的成分仍然存在。近年来收入分配领域出现了宏观上劳动者报酬占初次分配收入比重减少，国民收入向企业和政府部门倾斜，居民收入占比持续下降；微观上，居民收入仍然偏低，城乡间、行业间、地区间等不同群体的收入差距仍有拉大趋势，其中城乡收入相对收入差距（城乡收入比，以农民人均纯收入为1）虽经历了2006年前升后降，但仍由2000年的2.74扩大到2011年的2.99，位居中部省份第二，仅低于山西。农村发展长期滞后，农村居民基尼系数也由2000年0.23扩大到2011年0.32[3]，非正规就业者的生存空间在不合理的分配体制作用下更加狭小。其三，县域经济不发达，非正规就业者在城镇就近就业难以获得预期收益。相对于周边省份，安徽的县域经济处于滞后状态，县域经济已成为安徽经济发展的突出薄弱环节。有研究表明，近十年来，全省县域国内生产总值增幅、县域经济对全省经济发展的贡献率以及县域经济总量占全省的比重都在下滑[4]。此外，有研究表明，中东部地区差距主要不在城市经济上，而是体现在县（市）域经济上。从全省范围来看，尤其是合肥等重点城市，尽管自2005年起，县域发展速度超过全省平均水平，县域经济出现“V”型大反转，步入加速发展新阶段，交通通讯、电力、公用设施已得到较大程度改善，但县（区）以下大多数地区基础设施欠账仍然较多，投资缺口很大。县（市）域内的交通、电力、通讯、供水、市场等基础设施也欠账较多，地方政府限于财力拮据，无力采取挖隧道、架路桥、建设高速公路的大手笔投资来改变现状，从而制约了这些县域经济在招商和迎接产业转移方面优势的发挥[5]。

再次，省内吸引务工人员就“地”务工的政策环境供给不力。具体来说，近年来促进农民工就业创业方面的政策力度客观上虽有所加大，但新的问题，如大多政策倾向于片面追求覆盖面扩大，政策到农民手中的渠道实际不畅通，各执行部门在执行政策时多有“折扣”致使农民工实际受惠有限，重政策的应急性而缺乏站在帮扶对象立场上的长远规划等问题层出不穷，任何一个环节出了问题都会导致最终非正规就业者在就业习惯或者说就业“惯性”的作用下，陷入在“本省（地）还是到外省（地）”就业的“徘徊不定”的艰难选择中。

四、促进安徽省城市化建设中非正规就业健康发展的几点思考

（一）大力发展县域经济，促进财政资金向县域倾斜

按照城镇化的内在要求，必须统筹大城市和中小城镇、统筹城乡的协调发展，在新的形势下必须更大力度地加快县域经济发展，必须要以科学发展观为引领，促进传统县域经济向现代县域经济转变，坚定不移地推进工业强县发展，这是县域经济发展突破的关节点之一。针对县级财政可用财力不足，工业投入资金困难的状况，故一要加大金融部门对县域经济的支持力度，二是尽快通过市场化渠道缓解“融资难”困境，为加快发展提供强劲动力[6]。此外，要严格落实省政府《关于进一步加快县域经济发展的意见》，加大对县域项目建设的支持，简化审批手续，严格执行省直管县财政体制改革，实施积极的财政扶持政策。为保证现有的规定得以有效执行，建议对《意见》贯彻实行问责制，以切实保证扩大县级政府管理权限、加大财政支持力度、提高金融服务水平、改进建设用地管理、支持开发区建设、大力推动全民创业等具体措施落实到位。

（二）将非正规就业作为专项工作来抓，分类指导

建议省劳动社会保障厅尽快制定本省非正规就业对象认定，将非正规就业工作从本省困难就业群体中独立出来，成立非正规就业专门领导小组，根据下岗工人、高校毕业生、本省农民工等不同来源分类指导开展工作。组织上，可以考虑在省级部门负责一手统抓的指导下，将工作目标和要求下发至各市县及城镇街道基层单位。省级以下的各基层负责单位定期向省劳动社会保障厅汇报工作，省劳动社会保障厅向省人民政府汇报，最后由省人大审议通过。在具体帮扶措施上，需重点考虑探索全省范围内以农村劳动力转移就业培训为重点的非正规就业培训统筹管理办法。一是由各市、县人民政府建立统一领导，劳动保障部门牵头，财政、农业、扶贫等部门密切配合的农村劳动力培训组织领导和工作体系，尽快出台全省乡镇公共就业服务工作平台建设规划，落实工作人员、服务场所、办公设备、工作制度、工作经费等基本平台设施要求，发布全省范围内动态就业信息，并使用财政补贴资金，设立符合本乡镇就业需求的按照农业、工业和第三产业进行分类培训，突出职业技能和职业安全培训，提高农村劳动力的技能水平和就业能力。二是积极统筹协调，鼓励和支持各类职业院校、职业培训机构和用人单位开展各种形式的职业培训，并建设完善的就业联系机制。三是完善职业培训补贴政策。建立健全职业培训补贴与职业技能鉴定、促进就业效果相挂钩的机制。四是加强职业培训基础建设。进一步加强职业技术院校建设，积极发展技师学院和高级技工学校，建设若干规模较大、装备水平较高、专业特色鲜明的公共实训基地，尽快形成布局合理、资源共享的公共实训体系。

（三）细化政策规定，纳入政绩考核，确保政策 “可行” 且“可达”

一是各项管理规定或扶持政策需明确提出实现一定目标的行动期限；二是尽量减少政策管理规定中的“有关部门”等字眼，力争每项责任主体和实施主体都能明确具体化；三是在省政府的领导下，务必实现社会劳动保障部门、就业管理处、人力资源和社会保障部、财政部门、统计部门以及审计部门等多个部门之间联动，建立起非正规就业保障扶持的宏观管理体系；四是以具体可行、可操作的详细措施细化各条政策建议。五是将发展非正规就业发展的成果纳入到各级政府主管单位的政绩考核体系。总而言之，切实优化非正规就业的政策环境，加大财政资金的各种优惠政策力度，同时确保政策配套和政策落实。

（四）完善小微企业发展环境，拓展非正规就业保障渠道

在尊重安徽省基本省情的基础上，在城镇化建设过程中充分发挥中小企业，尤其是小微企业在提供就业岗位和发展社会经济的双重作用。为此，就必须下狠决心为中小和小微企业“减负”。可以在省、市两级层面，逐步建立和完善针对小型企业和个体经营的信贷和担保制度，切实解决小型企业和个体经营创办及经营过程中融资难的问题。鼓励充分就业，省、市相关部门要制定和实行对小型企业和个体经营的税收优惠和其他优惠政策，简化小型企业和个体经营开办的各种登记注册手续，降低收费标准，废除不合理收费项目。同时，在经营场所、注册资金、经营范围等方面降低小型企业和个体经营的市场准入门槛，逐步建立为小型企业服务的信息服务、经营咨询服务体系，大力沟通它们与正规部门的密切联系[7]。此外，鼓励其参加正规部门的社会保险，并制定不同保障水平的、灵活、可供选择的社会保障服务，拓展非正规就业者的社会保障覆盖面和保障水平。

（五）管理与建设并重，将“以人为本”的城镇化本质要求落到实处

城镇化建设要进一步做好管理工作，关键是管理要精细。

一是事前规划需真正统筹各方面，做好不同类型城镇的发展定位工作，尤其是县域层面的规划需进一步细致化。区域特色挖掘工作有待深化，特别是县级以下城镇特色不鲜明，建设标准较低，文化建设更是滞后。

二是农民市民化建设缺乏经验。加快城镇化进程，最急迫的是要使长期在城镇生活，有工作、有稳定住所的农民工固定下来；要加快户籍制度改革，真正使进城农民“进得来、住得下、过得好”。目前安徽省人口异地城镇化趋势非常明显，2009年流向省外的人口达到了911.9万人，在皖江地区存在用工缺口的情况下，这实际上是弱化了本省的劳动力资源优势。故首先未来皖江地区应进一步壮大经济实力，完善城市功能，健全基本公共服务体系，提升城市品牌形象，吸引外出人口回流，促进城乡融合和“城”“人”融合。对此，前提是畅通农村土地流转，实现农村土地征用法制化、民主化。其次，要加快研究本省财政、金融、税收、住房等各方面的农民工市民化支持政策，形成体系，建议将农民工市民化的建设细化到针对本省农民的医疗、教育、就业、社会保障及城市购房等各项具体政策的研究落实中去。此外，要加快充分研究本省农民工省外权益保护对策，建议成立省级省内维权组织，负责与外省市相关的职权部门相沟通。

三是研究制定农民工市民化指标体系，并将其纳入到各级政府部门主管官员的政绩考核中去。要彻底改变“口号响亮，行动寡寂”，只说不做的工作作风。

参考文献：

[1]国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.“用工荒”问题综合分析（摘自《中国流动人口发展报告（2011）》）.北京：中国人口出版社.2011年.

[2]中国社会科学院.中国省域竞争力蓝皮书中国省域经济综合竞争力发展报告（2011～2012）蓝皮书.北京：社会科学文献出版社.2013年.

[3]过劲松.对安徽省收入分配问题的分析与思考.安徽省统计信息网. 2013-1-14.

[4]陈中楼. 奋力崛起中的安徽县域经济发展探析.人民网.2006-08-08.

[5]谢 培 秀.中部崛起：安徽省情再认识及发展战略取向（摘自《2006年：中国中部地区发展报告》）. 北京：社会科学文献出版社. 2007年.

[6]陆列嘉，方秀.安徽省县域经济发展思考安徽.安徽日报，2008-05-06（2）.

[7]童凤莉. 积极拓展非正规就业的对策. 安徽日报， 2010-12-20（3）.