浅议公益信托制度

魏倩茹

摘 要 公益信托制度始于英美，而今已经成为了在英美公众从事慈善事业的一种习惯、惯例，对社会公益事业的推广发挥了巨大的作用。大陆法系国家在引入信托制度同时引入了公益信托，但它的适用远不及英美法系广泛。即使有了公益法人，公益信托具有灵活性、低成本、设立简便性等特征，特别在提供奖学金或研究开发奖助金等以金钱给付为目的的小规模公益活动中也有着特有的优势。我国在2001年《信托法》法中引入了公益信托制度，但是由于审批设立，规定过于原则性，缺乏税收等配套措施，公共事业管理机构不明等问题极大地限制了公益信托的发展。考虑到公益信托与基金会在慈善事业中的互补性，为公益信托提供一个良好的法律环境，促进其推广对公益事业的繁荣，提高公众参与的积极性以及增强公益组织的公信力都具有重大意义。

关键词 公益信托 慈善事业组织形式 信托法律体系

中图分类号：DF432 文献标识码：A

一、公益信托概述

（一）公益信托及其特征。

法学界通说认为真正意义上的信托源于英国的用益制度，是英国人在法学领域取得的最伟大、最独特的成就， 公益信托是以公共利益为目的而设立的特殊形式的信托，是公共慈善事业的组成部分，是政府投入社会公共社会事业建设的有力补充。

公益信托与私益信托在受益人的确定性、受托人的资格要求、信托的监管程度以及是否享受国家税收优惠等方面都存在着显著的区别，因此正确地认知公益信托就显得非常重要。笔者认为重点在于把握公益性和公共性两个特征。

1、公益性。公益性是信托的基本特征，由于各国的法律制度和文化传统不同，对公益目的界定略有差异，但总体来说大致相同，包括救济贫弱，促进教育、科技、文学艺术、体育卫生等公共事业发展，倡导宗教、保护环境等等。随着社会的发展与进步，关于公益的实质概念也不断地推陈出新。例如英国早期把“资助贫困的未婚女子结婚”当成慈善目的，这一目的在当代几乎已经没有了实际意义。而随着环境问题的加剧，环保则成为了维护社会公共利益的焦点问题之一。我国《信托法》第60条对公共利益目的也做出了规定，包括救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育事业、发展医疗卫生事业、发展环境保护事业，维护生态环境以及其他社会公益事业做兜底条款。此外，这里的公益性应当是绝对的。一项信托财产可以同时制定多项公益信托目的，但是不能在信托财产区分比例、数额不明下，既有公益目的，同时兼具非公益目的。我国信托法也规定，公益信托的信托财产以及收益，不得用于非公益目的。

2、公共性。它是指公益信托应当使社会或社会公众的一个足够大的部分受益。根据英美法，做到这一点通常要求：（1）潜在受益人的数量不能太小，但是这并不是决定因素。即使实际受益人只有一位，（只要钱在受益人构成社会公众的一个足够大的部分即可成立公益信托。（2）潜在受益人具有某些特质，将他们与社会其他成员分开，更重要的是，这种特质不能依赖于他们与特定企业、家庭、个人之间的私人关系（例如，委托人的亲属、朋友，企业职工或子女等）。

（二）大陆法系引入公益信托的必要性。

源于英美的信托制度，由于两大法系的财产法律制度差异，至今仍不被德法等传统大陆法系所认可。对于其中的公益信托，有人认为，慈善公益目的完全可以由财团法人制度实现，没有再建立公益信托制度的必要。事实上，公益法人财团法人两大制度之间仍然存有差异。

1、是否具有主体资格不同。财团法人是以为一定目的捐赠的财产为基础的具有独立法律地位的法人。它是财产的享有者，同时也是义务和责任的承担者。财团法人具有法律所赋予行为能力的人格权。虽然信托财产具有独立性，独立于委托人、受托人和受益人的固有财产，但是公益信托应非权利义务的主体，而系一项管道、途径， 它由受托人享有该财产的所有权，对信托财产为管理和处分，受益人享有信托财产所生利益。

2、设立及经营特点不同。财团法人的设立须经主管机关批准，要求具有超过法定最低数额的基本财产，经营时原则上不得处分基本财产，以确保公益法人的长期存续。同时，财团法人应当设立董事会或理事会作为执行机关，有专门的办公场所和专业人员。相较而言，公益信托设立简便，无需像公益法人那样设置专职管理人员和固定办公场所，管理时可以运用信托财产的本金及孳息，不受捐献数额和存续期限的约束，具有更大的灵活性。

3、适用对象不同，以日本为例，它在1922年制定的《信托法》中虽然写入了公益信托制度，但是实践中却没有得到有效适用。二次世界大战结束后，为了给更多人提供投身公益事业的机会，国家研究认为，虽然公益信托不像学校、图书馆、美术馆等拥有一定设备，并由专门人员管理的事业型公益活动；但适合于为公众公益活动提供将近、补助金等供给财产型公益活动。随后政府有关部门公布了公益信托的许可标准，使公益信托的受托业务得以实现并有所发展。 正因为有这些差异的存在，使“公益信托与公益法人二者的关系，犹如车之二轮，为现代公益活动不可或缺的制度。”

二、两大法系对公益信托设立的制度选择

公益信托不同于私益信托，它涉及公共利益，不特定多数的受益人以及可以享受的税收优惠，因此在设立上，除了信托当事人间的意思自治外，无论是英美法系还是大陆法系都采取了登记或审批措施加强监督及管理。

（一）英美法系的登记制度。

英美法系对公益信托普遍实行事后登记制度。英国由英国政府主管民间公益性组织的机构—慈善委员会负责慈善信托和其他慈善组织的登记等事项。英国《2006年慈善法》设立慈善申诉法庭，民间公益性组织（含慈善信托）对慈善委员会的“任何决定”（当然包括不予登记）首先向慈善申诉法庭进行申诉，如果慈善申诉法庭做出了决定而申请人仍然不服，可以继续上诉到高等法院。在美国，慈善信托主要由各州检察长监督，公益信托的受托人应当在信托设立后的一定期限内，向检察长申请登记。在加拿大，慈善信托为了取得免税资格，必须在政府的税务部门登记。

英美法系中的设立登记并不是信托有效成立的要件，公益信托未依法向相关机构申请登记的，信托依然有效成立。换言之，在信托的成立上，公益信托与私益信托如出一辙。只是该公益信托受托人即被慈善委员会视为失职，也可能承担受托人违反信托义务的责任。

（二）大陆法系的审批制度。

大陆法系设立公益信托大多采取审批制，由相关公益事业管理机构批准或许可。这里的公益事业管理机构根据公益事业目的的不同也各不相同。具体来说公益事业管理机构并不是一个独立的专门性政府机构，而是依照规定的职权，分别负责主管有关公益目的事业的政府有关部门。如发展教育事业的公益信托，应当经教育行政主管部门批准。不同于英美法系，公益信托未经批准，不得设立。究其原因，大致有以下几点。

1、公益信托的特性。首先公益信托的委托人、受益人常常是不特定多数人，难以像私益信托中的当事人一样充分发挥监督作用。其次公益信托为谋求社会公共利益之福祉，因而可以享受税收优惠，为了防止“有心之士”钻法律的空子，借公益信托之名，行偷漏税谋私利之实，加强监督需要采取更为严格的批准、许可措施。

2、公益信托发展不成熟。德法等传统大陆法系国家并未继受英美的信托法传统，日本自二战以后公益信托才真正得以快速发展以来，韩国信托法被认为是日本信托法律的翻版。我国2001年制定《信托法》，对公益信托仅做了框架式规定，仍留有许多操作空白有待立法的进一步解决。总体而言，大陆法系公益信托发展时间短，制度建设不完善，监管经验不足，因此监管宜紧不宜松。

3、防止差异对待。对允许设立公益法人的国家，对公益法人的成立采许可制。为求公平对待，设立公益信托亦应采取审批制。

这三点审批制的支持意见固有其合理性存在，在也并不是尽善尽美。虽然大陆法系公益信托仍处于初步发展阶段，但是发展的效果应当是“兴利远大于防弊”，如果一味将重心放在“防弊”上，结果很可能是既难防弊，又不能兴利。对公益信托的监管可以从细化信托监察人职责，明确公益事业管理机构范围等方面入手，并不一定要在设立上“做文章”。同时，为了防止差异对待的主张笔者也不能苟同。无论是采公益法人，还是公益信托模式，目的都是为了扶贫济弱，发展社会公共事业。公益法人与公益信托本就具有不同特点，信托方式更加灵活，设立更为简便。人们完全可以根据资金情况及个人偏好选择适合自己的方式为慈善事业增砖添瓦。即便可能存在潜在的导向性引导，但是不同的设立门槛标准并不会对社会公共利益有所损害。

事实上大陆法系的审批制度也存在着一些问题。公益信托没有统一的公益事业管理机构。公益信托由政府不同部门，根据职权与公益目的的对应性履行审批和监管职能。因此，当事人申请成立公益信托可能遇到一些不必要的麻烦。如该信托设立是为了一般公益目的，此时向何机关申请？还有如果公益信托目的属于我国《信托法》第60条前六款列举以外的发展其他社会公益事业情形，如已被英国《2006年慈善法》认可的促进动物福利的事业，但国家部委尚未有明确机构职能与之相对时，又该如何处理？如果委托人同时制定了数项公益目的，那么是否又必须分别得到不同主管机关的认可，信托才能成立？这些都为信托设立的具体实践带来了困难。而且许可主义使很多实质上符合公益信托法律关系的活动或行为，因为未获得批准而排除出公益信托，大大限缩了它的适用范围，未能发挥出该项制度本来蕴含的巨大价值。

三、我国公益信托现状及存在问题

（一）我国公益信托现状。

目前我国个人或组织慈善事业的形式有社会团体法人、基金会、民办非企业单位 以及公益信托形式。其中，基金会发展迅速，为我国的公益事业发展做出了重大贡献。据统计，2010 年底，在民政部门依法登记的各类社会组织数量由 2005 年底的 31 万个增加到 44 万个，其中基金会数量从 975 个增加到 2200 个，翻了一番以上。关于基金会的性质，《基金会管理条例》做出了明确规定，它是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，成立的非营利法人。大陆法系通常将基金会作为财团法人加以认识，我国民法中并没有建立社团法人与财团法人的分类，也就没有相对应的制度。但是葛云松先生在比较了我国基金会与法人型民办非企业单位与国外财团法人之后，得出结论：“我国的基金会与民法非企业单位法人制度与国外的财团法人制度的确存在一些差异。但是除了在若干问题上范围较窄、若干细节规定上有些区别或者缺乏规定外，并没有根本性的不同。

虽然基金会在公益事业中扮演着重要作用，但是现实中也存在着很多问题。

1、基金会设立门槛较高：全国性公募基金的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币且原始基金应为为到账货币资金。

2、基金会设立需要经过双重审批，即既要经过业务主管部门的初审，又要经过登记管理机关的审批。严格的行政管理使得我国我国公募基金会大多具有官方背景。非公募基金会难以充分调动公众的公益意识，但是民间公募基金会的成立却因为重重审批难上加难。李连杰的壹基金是国内首家民间公募基金会，曾经挂靠在红十字名下，一度走入经营困境。它的成功转型很大一部分原因是基于李连杰先生的名人效应和个人影响力，但并不是每个人都有这种幸运。

3、官办基金会长期处于垄断地位，运行体制具有行政色彩，效率不高。加之网络报道的贪腐等问题，社会公信力日渐式微。根据2010年度中国慈善透明报告的数据显示，90%的公众对慈善信息的公开度不满意，只有25%的慈善组织信息透明度较高。传统基金会的内部及外部监督需要加强。

因此公益信托制度作为慈善事业的另一大应用形式应当得到我们更多的关注。它所能发挥的巨大作用在国外公益信托的发展中已经得到了充分证明。我国2001 年颁布了《信托法》。作为信托法律关系的基本法，它在第六章对公益信托做了专门规定，明确规定鼓励发展公益信托。2008 年发生四川汶川地震之后，中国银监会办公厅为了鼓励发展灾后公益信托事业紧急发布了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，明确指出：“为帮助和支持灾区重建工作，中国银监会鼓励信托公司依法开展以救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，发展医疗卫生、环境保护，以及教育、科技、文化、艺术、体育事业等为目的的公益信托业务。”虽然它们表明了国家发展公益信托的态度，但是规定过于原则，对公益信托主体及其组织形式、业务和相应的管理行为规定不具体，配套制度不健全，操作性不强。

我国第一支真正意义上的公益信托出现于汶川地震后，2008年6月6日“西安信托5·12抗震救灾公益信托计划”成立，6月26日举行了“5·12抗震救灾公益信托计划”向陕西灾区捐赠启动仪式。近几年，一些社会名流、明星纷纷选择在大型基金会下设专项基金，如李亚鹏王菲夫妇的嫣然天使基金、濮存昕爱心公益基金、崔永元公益基金、李宇春玉米基金，可以视作公益信托的雏形。实践中还有一些标榜为“公益信托”而并不是真正的公益信托的，如“爱心成就未来- 稳健收益型”集合资金信托计划、“爱心稳健收益型集合资金信托计划”，它们并不满足绝对的公益性特征。相较于英美，我国的公益信托并没有得到充分的发展。

（二）存在问题及分析。

学界将公益信托不举归结为以下几点原因：

1、信托制度与传统大陆法系制度的冲突。英美信托在衡平法下发展出的双重所有权很难在大陆法系物权制度下得到合理解释。

2、信托法律体系不完善，配套立法缺失。如公益事业管理机构的范围不清，信托监察人的职责不明及国家税收鼓励措施缺位等问题。

3、公益信托设立采核准主义，加大了信托设立的难度，极大地限缩了公益信托的适用范围。

4、对公益信托缺乏认识。公益信托在英美国家很多情况下，由于历史传统和法律体系的原因，人们适用它成为一种惯例、习惯，而在民法法系国家则完全作为一种“法律”，人们的接受程度低。

为了进一步推进我国公益事业的发展，充分发挥公益信托的巨大潜力，完善现有法律体系必不可少：确定公益事业管理机构，改变多重管理的模式，明确信托监察人职责，健全配套公益信托税收优惠政策设。在设立上由核准主义向准则主义过渡，非如此，难以体现公益信托相较基金会的独特优势。考虑到中国重审批的现实情况，笔者赞同德国和澳大利亚学者的观点，将公益信托分为两类。一类是登记的公益信托，设立须经公益事业管理机构批准，享受税收等优惠政策，并受到严格的监管；另一类是未经登记的公益信托，主要适用于小型公益组织，无需申请登记，不享受税收优惠，不得冠以“登记的公益信托”名称。 总之，我相信公益信托制度在良好的法律环境下一定大有所为。□

（作者：中国政法大学硕士在读，民商专业民法方向）

注释：

See Frederiek W.Maitland，Selecled Essay，Cambridge，1936，p.129. 转引自金锦萍：“论公益信托制度与两大法系”，《中外法学》2008年第6期，第829页。

何宝玉：《信托法原理研究》，中国政法大学出版社2004年版，第330—331页。

郑建中、廖文达：“公益信托之法制与争议”，《财经论文丛刊》，2005年第3期， 第124页。

（日）川崎成一著，刘丽京、许泽友译：《信托》，中国金融出版社1989年版，第117—118页。

赖源和、王志诚：《现代公益法论》，五南图书出版公司1996年版，第176页。

何宝玉：《信托法原理研究》，中国政法大学出版社2004年版，第335页。

金锦萍：“论公益信托制度与两大法系”，《中外法学》2008年第6期，第846页。

葛云松：“中国的财团法人制度展望”，《北大法律评论》2003年第5卷，第1辑，第182一183页。

赵磊，崔利宏：“基金会与公益信托关系探析—兼论公益事业组织形式的选择”，《西南大学学报》（人文社科版），2008年第9期，第220页。

朱少平、葛毅编：《中国信托法：起草资料汇编》，中国检察出版社2002年版，第111页、第158页。