社会管理与公共服务关系辨析

夏建文 蒋玉娟

[摘 要]社会管理和公共服务是政府的两项重要职能。社会管理以行政强制为基础，以公众服务为导向，突出政府责任；公共服务以合作为基础，以公众利益为导向，突出公民权利。公共服务是基础，社会管理为保障。要创新社会管理体制，努力实现社会管理与公共服务有机结合，在服务中实现管理，在管理中体现服务。

[关键词]社会管理；公共服务；政府责任；公民权利；有机结合

[中图分类号]D035-3 [文献标识码] A [文章编號] 1009 — 2234（2013）08 — 0045 — 02

党的十八大报告指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”〔1〕什么是社会管理？什么是公共服务？两者的关系又是怎样的？在和谐社会建设中能否找到两者的确切边界？我们要如何权衡和协调二者之间的关系？

一、社会管理与公共服务的科学内涵

（一）社会管理的内涵

社会管理有狭义和广义之分。广义的社会管理是指对一切社会活动领域的管理，它是经济管理、政治管理、文化管理、社会管理（狭义）、生态文明管理在社会领域的统筹管理，是社会主义和谐社会管理理论的整体系统。狭义的社会管理主要指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济管理、政治管理、文化管理、生态文明管理的公共事务进行的专门管理。〔2〕是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规管理和规范社会组织、社会事务，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、秩序和稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。

社会管理主要有三层内涵：一是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益、需要依靠国家权力与政府权威加以解决；二是必须由政府管理的社会事务，比如保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；三是制定社会政策，它是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的社会管理手段——福利国家或福利社会政策。〔3〕

（二）公共服务的内涵

经济调控、市场监管、社会管理和公共服务这四项职能都是国家应承担的，都属于国家公职人员所从事的工作。在广义上，可以将国家公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共服务。在这个意义上，国家体系中的所有提供公共服务的机构中任职的人们的工作都是在提供公共服务。这意味着在人大、法院、国务院以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务。狭义的公共服务不包括不能使公民的某种具体的直接需求得到满足的职能活动。如经济调控、市场监管、社会管理等。〔4〕所谓公共服务， 就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。

公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，公共安全服务，社会公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。〔3〕

二、社会管理与公共服务的区别

（一）核心内容不同。社会管理主要体现在规范性上，主要管理和规范各种社会事务， 包括社会公众、社会稳定、社会治理；公共服务主要表现为根据公众的公共需求和经济发展实际，为公众提供和满足公共需求的产品和服务，如公共基础设施、公共事业、公共信息等。

（二）价值取向不同。社会管理主要是以行政强制为基础， 以法律、法规为保障对社会进行调整和约束，追求社会的安定有序，突出政府责任；公共服务以合作为基础， 以公众利益为导向，追求公平公正，强调公共服务产品分配的均等，突出公民权利。

（三）阶段性任务不同。社会管理对象是社会组织、社会事务，依法管理和规范社会组织、社会事务。具体表现为维护社会生产安全，处理突发性、群众性事件，解决纠纷等；公共服务对象是群众，公共服务的核心内容是满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。具体表现为提供和满足群众需求的加强教育、就业、社会保障等方面的公共服务和公共产品。

（四）目标不同。社会管理的目标是建立一个开放、自由、民主、公正、平等、和谐的现代社会，使每个公民有充分的自由和权利追求幸福的希望和实现这种希望的机会。〔5〕重点是营造一个安定有序的社会环境。公共服务的目标是“十二五”时期，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。〔6〕 重点是实现公平公正，使群众能够公平、公正地均等享受经济社会发展的成果。

三、社会管理与公共服务的联系

（一）创新社会管理是提高公共服务效率与能力的关键

社会管理是保障，政府应该在社会管理中体现公共服务，满足人民群众新要求、新期待。从人民群众最期盼的事情做起，从人民群众最不满意、最不放心的地方改起，尽最大努力惠及民利、维护民权、保障民安。

规范化的社会管理是保障公共服务的基石。制订社会管理的政策、标准、法规，严格依照政策法规、标准办事，将执法力量落到实处，从而维护经济、社会正常运行，保障经济、社会稳定、有序运行，为群众创造良好社会秩序享受公共服务。

科學化的社会管理是提升公共服务群众满意度的保障。有序高效的社会管理需要多部门合作，如何更合理地统筹各个部门为群众服务是科学化社会管理的主要内容。现在很多地方政府从全体群众利益出发，建立政务中心或“一站式”服务大厅，使群众能够便捷、舒心地享受公共服务。

现代化的社会管理是畅通公共服务反馈渠道的手段。运用现代信息技术构建统一的公共服务监督中心，统一接收各个方面反映的公共服务问题，并及时向社会管理部门提供政策法规标准执行过程中的反馈情况，从而解决社会管理中信息传递可能存在的问题，保证信息传递的实时、完整，统筹收集违反法规标准的信息，保证各种违反社会管理政策法规标准的行为能够及时惩处。

（二）完善公共服务是增强社会管理自我调节、自我管理功能的有力杠杆

公共服务是社会管理的前提，没有公共服务就没有社会管理，政府应该在公共服务中实现社会管理。

公平公正的公共服务是创造良好的社会管理环境的前提。社会管理是以公众服务为导向、积极回应公众需求的开放式、互动式的政府管理。公平公正的公共服务有利于政府了解公众真实需求，对公共服务对象负责，从而创造对公民有利的政治、经济和文化环境。

引入竞争机制的公共服务是增强社会管理自我调节能力的内在动力。将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务市场，积极培育各种带有自治性、自主性的社会组织，使这些独立自治的社会组织承担多样的治理责任，从而培育社会的自治能力，扩大社会的自我管理。

互动式的公共服务是提升社会管理水平的关键。公共服务应当以社会大众的评价为主，以服务对象的评价为主，提供公众满意的公共物品。积极了解群众满意度、公共服务透明度，并建立有关民意调查、公众参与决策的渠道、规则和程序，形成良性的沟通和互动，是评价社会管理效率的一个重要尺度，也是提升社会管理水平的突破口。

四、加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理

（一）公共服务是基础，政府要在服务中实现社会管理

社会管理和公共服务是政府的两项重要职能，也可统称为政府的社会职能。公共服务量的增加、面的扩展、质的提高，尤其是公共产品的均衡分配，有助于平衡不同阶层之间的利益关系，促进社会公正，从而提高社会管理的效率；政府是理所当然的提供公共服务的主体，但是提供不等于亲自生产。社会管理体制的完善，有助于扩大公共服务的供给主体，提高服务水平，改善服务质量。社会管理体制的改革创新构成了建设服务型政府的重要内容。在社会主义条件下，管理就是服务，高质量的服务供给和享有正是在高效的管理中实现的。

社会公共服务的需求日益扩大，公共需求的变化决定了社会管理范围的变化，公共需求与公共供给之间关系的变化决定了社会管理政策调整的方向，从而对社会管理水平提出了更高的要求，要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实现管理，在管理中体现服务，才能提供高质量的公共服务。

（二）社会管理为保障，政府要在社会管理中体现服务

传统的集权体制，政府扮演着全能角色，承担无所不管、无所不包的繁杂事务，最终导致该管的没管好。现代社会政府的角度和职能从高度集权到合理分权，要坚持以人为本，树立社会管理与公共服务的成本意识、效率意识、公平意识和多样化观念，使政府由经济建设型、行政管理型向社会管理型、公共服务型转变，由“重管制、轻服务”向“管制”与“服务”并生转变，切实把社会管理与公共服务作为政府的一项重要和基本的职责，把建设好服务型政府作为政府的第一位目标。〔7〕

总之，社会管理与公共服务相互区别又内在统一，实际上，在实践中很难找出社会管理与公共服务的确切边界。所以，构建社会主义和谐社会要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实现管理，在管理中体现服务。

〔参 考 文 献〕

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔M〕 .北京：人民出版社，2012：11，34.

〔2〕夏建文. 社会建设与社会管理关系辨析〔J〕.哈尔滨师范大学学报，2013，（04）.

〔3〕中国行政管理学会课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告〔J〕.中国行政管理，2005，（02）.

〔4〕赵黎青.什么是公共服务〔J〕. 学习时报，2008.07.17.

〔5〕苏郭建.社会管理的根本目标和出发点〔J〕.理论参考，2011，（03）.

〔6〕国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知〔EB/OL〕 .国发〔2012〕29号. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

〔7〕王启富.完善社会管理和公共服务的若干思考〔J〕.兰州学刊，2008，（09）.

〔责任编辑：张平凡〕